Реформа госзакупок в последний год была одной из наиболее детально обсуждаемых в Белом доме. Решение о переводе всех закупок в электронную форму было принято правительством еще в конце 2013 года, совещания по теме практически в еженедельном режиме проводил первый заместитель премьера Игорь Шувалов, в периметре реформы работают Минфин, Минэкономики, ФАС, Росимущество и Федеральное казначейство, госкорпорации, крупнейшие госкомпании и инвестбанки. "Ъ" изучил, чего хотят чиновники и участники рынка от новой системы, какие видят в ней риски и почему на решение технического в целом вопроса у правительства ушло - и еще уйдет - несколько лет.

"Лучший закон о закупках"

Исторически регулирование сферы госзакупок вызывало межведомственные трения еще при разработке первого закона о них (94-ФЗ). Документ серьезно расширил функционал ФАС в контроле процедур размещения госзаказа - однако позднее ведомства начали добиваться реализации в системе закупок государства более сложного функционала для того, чтобы более эффективно обеспечить закупки технически сложной, наукоемкой, нестандартной и тому подобной продукции, а также работ и услуг. Это требовало использования механизмов предварительной квалификации и подтверждения способности подрядчиков выполнить заказ - однако усложнение системы, по мнению ФАС, увеличивало вес неценовых критериев при оценке предложений, а значит, снижалась экономия бюджетных средств и возрастал риск коррупции. В службе до сих пор вспоминают 94-ФЗ как "лучший закон о закупках".

Разногласия по вопросу регламентов поведения государства и его поставщиков при госзакупках сохранились и на следующем этапе реформы - при разработке закона о контрактной системе (44-ФЗ). Идеологически Минэкономики, которое возглавляла тогда Эльвира Набиуллина, добивалось того, чтобы закон 44-ФЗ регулировал не только размещение заказа, но и этапы планирования и последующего исполнения контракта. ФАС же при этом настаивала на сохранении в законе прозрачности самих процедур закупок, которые были присущи 94-ФЗ. В результате закон о контрактной системе получился существенно шире и описывал весь закупочный цикл - от планирования до приемки результатов. Были установлены новые способы определения поставщика (двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений). Появились антидемпинговые меры, реестр банковских гарантий, контракты жизненного цикла, банковское сопровождение контрактов.

Крупнейшие закупки стали предметом общественного обсуждения, но прозрачность процедур оформления госзаказа ФАС по-прежнему не устраивала - и в итоге многие аспекты процедур закупок были приведены к тем, что были изначально в 94-ФЗ. В частности, за 2016 год решением правительства заключение всех "несложных" строительных контрактов было возвращено в форму аукциона, а для оставшейся части "сложных" проектов значимость неценовых критериев была сокращена с 40% до 20%.

Цифровая революция

Нынешний этап реформы закупочной деятельности государства должен по идее снять сохранившиеся в контрактной системе противоречия за счет существенного прогресса в информатизации правительства. Успехи ФНС в контроле налоговых платежей, Минэкономики и ФАС - в объединении всех торгов на едином сайте, Федерального казначейства - в информатизации бюджетной сферы и Минфина - в области бюджетного планирования предполагается объединить в рамках единой информационной системы госзаказа (ЕИС). Это позволит решить одновременно все задачи, интересующие ведомства, участвующие в планировании, размещении, контроле и оплате всех товаров и услуг, которые закупает государство на 8 трлн руб. в год. Рабочие места в ЕИС должны обеспечить Минфину возможность планировать бюджетные расходы и оценивать адекватность цен поставщиков, ФАС - предоставить данные о соблюдении процедур размещения заказа обеими его сторонами и о состоянии конкуренции в этой сфере, для Минэкономики же ЕИС де-факто является инструментом мониторинга развития отраслей экономики и источником данных о госучастии в ней.

Методическим обеспечением госзаказа до весны 2017 года занималось Минэкономики - идеологически этим блоком руководил замглавы ведомства Евгений Елин, курировавший запуск контрактной системы, всю нормотворческую работу, выработку требований к функционалу ЕИС, работу с заказчиками и поставщиками. Однако, как признают и в министерстве, и в Минфине, и в ФАС, к концу процесса передача работы над ЕИС Минфину и подконтрольному ему Федеральному казначейству выглядела все более обоснованной. Оставшиеся технические задачи, по словам главы казначейства Романа Артюхина, являются для оператора ЕИС рутинными, а решать вопросы тонкой настройки и методического сопровождения удобнее в связке "казначейство-Минфин".

"Казначейства существуют в каждом субъекте. Информационно они обеспечены в самой высшей степени. Если казначейство будет следить за системой, то у ФНС будет возможность отслеживать деятельность фирм-однодневок и факты неуплаченного НДС. Именно так они должны работать в рамках государственного заказа",- отмечает куратор реформы в Белом доме, первый вице-премьер Игорь Шувалов. Техническое обеспечение работы ЕИС передано госкорпорации "Ростех" - она выбрана единственным поставщиком, что в Минфине объясняют уникальностью задачи: по словам замглавы ведомства Алексея Лаврова, "другую такую систему государство вряд ли соберется заказывать". Сейчас контракт Минфина с "Ростехом" находится в стадии подготовки, говорит господин Артюхин, корпорация "погружается в проблематику".

Что делать

"Ростеху" предстоит обеспечить работоспособность ЕИС в довольно сложной конфигурации: система должна содержать и постоянно обновлять данные единого каталога (де-факто прейскуранта всех закупок), включая спецификации и цены всех товаров и услуг, которые интересуют власти. Также в ЕИС будут храниться все данные о контрактах - от их планирования (в идеальном представлении Минфина - на трехлетний период), извещения о закупках, проведения процедур выбора поставщиков (запроса котировок, аукциона, конкурса и т. д.), заключения госконтрактов, контроля их выполнения и до окончательной фиксации в системе актов выполненных работ или документов о поставках и расчетах за них. Эта база данных должна давать ФАС возможность проверять конкурентность сделок и соблюдение участниками процедур в режиме онлайн, выдавать агрегированную статистику о числе и стоимости товаров, работ и услуг, а также об участниках торгов, их репутации, квалификациях и т. д. Для Минфина и казначейства ЕИС станет источником данных о госзаказчиках, состоянии бюджетных расчетов с ними и эффективности расходования казны.

Более того, возможность сопряжения ЕИС с информационными системами ФНС, в частности реестром юрлиц и системой контроля уплаты налогов, позволяет ведомствам как проверять частных контрагентов государства в случае крупных госконтрактов, так и "выглядывать" за пределы бюджетной сферы - в частности, проверяя цепочки субподрядчиков и контролируя их на предмет распределения между ними налогооблагаемой прибыли,- и учитывать эти данные при выборе поставщиков для будущих госконтрактов. "Казначейство и электронные площадки будут связаны таким электронным протоколом, мимо которого даже мышь не должна будет прошмыгнуть",- говорит господин Шувалов. "Когда ЕИС заработает, непрозрачных участков в госзаказе не останется в принципе",- поддерживают первого вице-премьера в казначействе.

Сейчас нерешенными остаются в основном периферийные вопросы работы ЕИС - например, продолжается теоретический спор ведомств о том, насколько глубоко необходимо изучать деятельность контрагентов государства при реализации казначейского сопровождения. Даже в самом казначействе признают, что хотели бы избежать "чрезмерного вмешательства в частный деловой оборот" - однако не готовы и допустить ситуации, при которой в цепочке посредников оседает 30-50% стоимости госконтракта. Среди видов закупок наибольшие сложности у ведомств вызывает контроль заказа работ и услуг: ФАС настаивает на установлении качественных и квалификационных показателей в качестве обязательных требований и снижении веса неценовых критериев при оценке предложений, конкретные же заказчики отмечают, что им часто важнее привлечь исполнителя, который оценит работу дороже, но выполнит ее качественно и в срок.

Также у ведомств нет единства в вопросе контроля закупок госкомпаний. В Минэкономики и Минфине воспринимают их закупочную политику как антиконкурентную, но признают, что такие экономические агенты должны пользоваться большей свободой в расходах, чем распорядители бюджетных средств. В ФАС же больше обеспокоены процедурными вопросами и рассчитывают постепенно ужесточить регулирование закупок госкомпаний, сблизив его с требованиями закона о контрактной системе. Так, по словам замглавы службы Рачика Петросяна, идеальной в ФАС воспринимают модель, в которой заказчики по 44-му и 223-му законам заполняют в ЕИС одни и те же формы извещений и процедур - но при этом контрактные менеджеры госкомпаний могут игнорировать поля, относящиеся к бюджетным ограничениям. Таким образом, подрядчики не будут путаться в процедурных особенностях, которые изобретаются от заказчика к заказчику, а сконцентрируются на предложении лучших условий для заказчика.

Кто виноват

Сложность ЕИС и отсутствие головного ведомства-исполнителя, однако, вызвали неоднократные задержки и сбои в работе над ней. Так, в начале года работа системы была де-факто парализована. В Минэкономики это объясняют тем, что введенное в систему требование проверки казначейством публикации заказчиками планов-графиков закупок было блокирующим, при этом алгоритма автоматизированной проверки еще не было. В казначействе добавляют: не понимали, как работать с планами, и заказчики. В результате казначейство вручную контролировало поток новых данных, что регулярно вызывало отказы в публикации извещений о закупках. Проблема была решена смягчением контроля - в казначействе говорят, что темпы публикации извещений о закупках уже восстановлены, а алгоритм проверки планов будет доработан и введен в действие позже.

Ужесточение же контроля над рыночным поведением АО с госучастием вызывает отчетливое противодействие. Так, по словам федерального чиновника, сейчас можно говорить о "тихом ползучем саботаже", с которым сталкивается исполнительная и законодательная власть в этой сфере. "Многие участники процесса построили свои площадки, все сделали, как будто закон исполняют - а по сути, никакой конкуренции. Есть хорошо организованные связи, - продолжает собеседник "Ъ".- Когда подают документы на участие в тендере, то машина не читает предложения - оказывается, они в большей части в фотографическом виде направляются на электронную площадку! Это все фикция".

При этом чиновники отмечают - субподрядчики должны понимать, что за ними действует особый контроль со стороны казначейства и ФНС. "Мы можем легко оформлять им крупные авансы, вплоть 60-70%, если нужно, но каждый раз надо смотреть движение средств, приемку работ, списание оплаты, хотя отчетность об этих средствах можно сделать значительно легче,- говорит господин Шувалов.- К тому же надо научиться контролировать, чтобы выделенные средства были направлены на выполнение контракта. Новое законодательство должно обеспечить способность к конкуренции, которой до этого фактически не наблюдалось".

Дайте срок

Уже на финальном этапе обсуждения реформы - в апреле 2017 года - в Белом доме возникла еще одна интрига, связанная со сроками запуска системы. Обсуждение инициировал глава Федерального казначейства Роман Артюхин, осторожно высказавшийся о том, что ведомство считает разумным перенести окончательный срок "электрификации" всех закупок на год. Казначейству, выступающему расчетной системой для всех госзаказчиков, сдвиг сроков необходим для отработки всех процедур, которые в ежедневном режиме придется выполнять 200 тыс. госзаказчиков - в отрасли работает около 1 млн специалистов по закупкам, и для бесперебойного перехода на новые правила IT-системы придется перенастраивать, а людей - переобучать. Это решение 4 мая поддержал своим поручением и президент Владимир Путин: с 1 июля 2018 года заказчики получат право на определение поставщиков в электронной форме, и только с 1 января 2019 года оно станет обязанностью.

При "цифровизации" закупок применяется принцип "погружения" опробованных в пилотных проектах методов и функций в "большую" систему контроля госзаказа - как в случае с системой контроля закупок лекарств, ряд наработок которой также войдет в ЕИС. Также президент уже поручил до 1 июля 2017 года перевести на электронные площадки, на которых закупается государство, обязательные закупки госкомпаний у малого бизнеса (напомним, последнему выделена квота в 10-18% таких закупок). По словам Игоря Шувалова, эту поправку к закону о закупках госкомпаний поддерживало правительство. "Чтобы торги по квоте МСП шли не на их корпоративных площадках, а на федеральных. Это даст совсем другой, более высокий уровень прозрачности",- говорит он.

Отметим, что, несмотря на передачу полномочий по окончательной настройке ЕИС Минфину и казначейству, Белый дом решил сохранить и накопленный опыт Минэкономики, поручив ведомству заняться завершением работы над проблемными законопроектами о переводе закупок в электронный формат (такое решение было принято на совещании в правительстве 10 мая). Само рассмотрение документов во втором чтении предварительно запланировано на конец июня. Основной проблемой, которую предстоит решить за это время, будет подготовка более тридцати подзаконных актов и расчет тарифа, который будут вправе взимать операторы электронных площадок за свои услуги.

Михаил ЕВРАЕВ, начальник управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа

Два направления реформы госзакупок

В настоящее время реформа системы госзаказа в России развивается по двум основным направлениям. Первое — это переход на электронные аукционы, второе - повышение качества государственного заказа. Надо отметить, что у реформы, которая сейчас проводится в России, нет аналогов в мире: ни у европейских стран, ни у США ее неоткуда скопировать. Мы действительно сейчас идем впереди, и законодательное регулирование системы госзаказа в России было разработано именно с учетом специфики нашей страны.

Электронные аукционы

С 1 июля 2009 года вступили в силу поправки к Федеральному закону № 94-ФЗ. В частности, закон дополнен главой 3.1 «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме» (в редакции Закона № 93-ФЗ), появилось положение о введении новой системы электронных аукционов на ограниченном числе площадок. В соответствии с распоряжением Правительства РФ № 755-р три электронных площадки - Москвы, Татарстана и Сбербанка - были определены как пилотные для проведения электронных аукционов. Мы ставим перед собой задачу: в течение полутора-двух лет около 80 % всех процедур по размещению заказов вывести на электронные аукционы. Конечно, сразу не получится выйти на эту цифру, но она вполне достижима.
Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам - это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому мы предъявляем очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). В первую очередь это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в том числе со стороны площадок. Поэтому все происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будет основываться не только на информации, полученной от нее самой, но также и на сведениях, предоставленных третьей стороной, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона. При этом крайне важно, чтобы площадки были надежными, а проводимые торги прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.
На мой взгляд, электронные аукционы являются хорошим «лекарством» от сговора, они позволят уйти от этой проблемы, так как в первую очередь обеспечивается анонимность участников на торгах. Ни участники не знают друг друга, ни заказчики не знают участников. И только после того как аукцион уже проведен, заказчик осуществляет процедуры допуска, смотрит, соответствует ли победитель тем условиям, которые изначально были установлены заказчиком в соответствии с законом. На обычных торгах очень редко удается доказать факт сговора. При обсуждении этой проблемы в ФАС мы пришли к выводу, что неэффективно бегать и ловить каждого за сговор, нужно изменить саму систему, чтобы сговор стал принципиально невозможен.
Также мы рассчитываем, что электронные аукционы приведут к существенному развитию конкуренции и к резкому, значительному росту экономии бюджетных средств. По итогам 2008 года экономия бюджетных средств в системе госзаказа составила порядка 214 млрд руб., планируется, что через полтора-два года мы будем получать экономию около 1 трлн руб ежегодно. И это не просто какая-то непонятная цифра, это конкретные деньги, которые останутся в бюджете, на которые можно реализовывать социальные программы, строить дороги, развивать инфраструктуру.
При этом неправильно было бы считать, что вся разница между 214 млрд и 1 трлн - это чисто коррупционная составляющая. Если не будет настоящих конкурентных процедур, то не будет конкурентной цены вне зависимости от того, есть злоупотребления или нет. Здоровая конкуренция дает серьезное снижение цены без потери качества. Наша задача - полностью уйти от человеческого фактора и сделать торги по-настоящему конкурентными. Если это удастся, то мы выйдем на качественно иную систему госзаказа.

Проблема качества в госзаказе

Второе важнейшее направление реформы - это повышение качества государственного заказа. 23 августа 2009 года вступил в силу Федеральный закон № 164-ФЗ. Этот нормативный акт внес изменения в закон о размещении госзаказа, и теперь на электронных аукционах страхование ответственности как форма обеспечения контракта применяться не может вообще.
Почему было исключено страхование ответственности? Данная форма страхования себя не оправдала, так как очень часто при обращении заказчиков страховые компании отказывали им в возмещении убытков на основании собственных правил, а также пользуясь несовершенством действующего законодательства. Получается, что страхование превратилось в раздачу за деньги пустых бумажек, что недопустимо. Поэтому на электронных аукционах страхование ответственности применяться не будет. Что касается обычных торгов - конкурсов и аукционов, - то с 23 августа у заказчика появилось право устанавливать в документации торгов норму о том, что страхование ответственности по контракту не применяется.
В то же время введена новая форма обеспечения ответственности по контракту - поручительство крупных юридических лиц, у которых собственные средства (третий раздел баланса - капиталы и резервы) составляют не менее 300 млн руб. Такие юридические лица смогут давать обеспечение по контрактам в размере не более 10 % от стоимости собственных средств. Следовательно, чем больше объем собственных средств, тем более крупный контракт компания может гарантировать. Мы считаем, что это будет хорошее подспорье для предпринимателей в предоставлении финансового обеспечения заказчикам.
Также у заказчиков появилось право оговаривать в требованиях торгов, на что распространяется финансовое обеспечение, которое предоставляет предприниматель (не от кого оно должно быть получено, а какие риски, какие убытки заказчиков обеспечение покрывает). Эти меры должны серьезно изменить ситуацию, и в результате на госзаказе должны остаться только надежные компании, так как ни одно крупное юридическое лицо не будет предоставлять финансовое обеспечение неизвестным компаниям.
Еще один вид обеспечения контрактов - денежные средства компании, которые также могут предоставляться в качестве обеспечения контракта. При этом и у субъектов Федерации, и у муниципальных образований есть возможность через отобранные банки, через специальные фонды поддержки, в том числе малого предпринимательства, предоставлять компаниям финансовое обеспечение для участия в госзаказе, естественно, принимая за такую компанию все финансовые риски. Это дополнительная возможность увеличения доступа предпринимателей к госзаказу.
Кроме того, часто заказчики поднимают проблему профессионального выставления требований к товарам, работам и услугам, а также вопросы, связанные с приемкой. Это один из ключевых вопросов. Мы рассчитываем, что в дальнейшем появятся типовые спецификации, разработанные федеральными и региональными ведомствами для того, чтобы заказчики не ломали голову над тем, какие требования им предъявить по той или иной продукции или услуге, а ориентировались на определенные типовые стандарты качества. Это процесс непростой, но в любом случае мы к этому придем, так как другого пути просто нет.
В то же время важно отметить необходимость централизации функции по размещению заказов на всех уровнях власти. Только таким образом можно добиться сосредоточения профессиональных кадров как в товароведении, так и при разработке законодательства о размещении заказов. Не должна каждая школа, поликлиника или больница выступать самостоятельным заказчиком на суммы свыше 100 тыс. руб. Надо поставить товар в 10 школ - проходят централизованные торги с указанием 10 мест поставки, а школа занимается лишь тем, что по доверенности принимает товар по качеству от имени заказчика.
Есть и проблема приемки по качеству. Прием товара должен осуществляться на серьезном уровне, чтобы заказчик, принявший некачественный товар, знал, что ему некого винить, кроме себя самого. В данном случае многое зависит от квалификации должностных лиц заказчиков. Также необходимо обязательно применять штрафы к поставщикам в случае, если в результате исполнения контракта заявленное качество не соблюдается.

Изменения в КоАП

Важно обратить внимание на то, что 23 августа вступил в силу еще один закон - № 160-ФЗ, который внес изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ. Прежние составы за нарушения в сфере госзаказа стали более справедливыми, также вводятся дополнительные составы. Например, за несоблюдение заказчиком нормы по проведению специальных торгов для субъектов малого предпринимательства (не менее 10 % и не более 20 % от годового объема госзаказа по номенклатуре для СМП) установлен штраф в размере 50 тыс. руб. для должностного лица, ответственного за размещение заказа. По итогам 2009 года ФАС должна будет провести массовую проверку всех заказчиков, причем на всех уровнях власти - федеральном, региональном и местном, - на предмет соблюдения данной нормы (проведение спецторгов для малого предпринимательства). По этой норме впервые будет проводиться такая массовая проверка.
Также введен штраф за несвоевременный возврат обеспечения предпринимателям: сейчас весьма распространены такие случаи, поэтому для должностных лиц был предусмотрен штраф до 15 тыс. руб. Введены также специальные составы для электронных площадок: за несоблюдение режима конфиденциальности предусмотрен штраф в размере 250 тыс. руб. для электронной площадки - юридического лица.
Также введены специальные штрафы для второй стороны контракта - юридических лиц, которые выиграли торги, заключили контракты, а потом незаконно изменили условия контракта. Например, было заключено дополнительное соглашение, и в результате цена стала выше. В этих случаях штраф предусмотрен не только для должностного лица, которое подписало дополнительное соглашение, как это было ранее, но и для юридического лица - исполнителя по контракту. Причем в случае, если были дополнительно израсходованы бюджетные средства, штраф установлен в размере, равном двойной сумме превышения цены контракта. Например, первоначальная цена контракта составляла 100 млн руб., а в результате допсоглашения она увеличилась на 50 млн руб. Значит, штраф составит 50 млн руб. х 2 =
= 100 млн руб. Думаю, что это заставит поставщиков не провоцировать должностных лиц на заключение таких допсоглашений.
Многие штрафы стали более справедливыми. Например, установлена процентная зависимость от стоимости контракта: по небольшим контрактам - небольшие штрафы, по большим - пропорционально большие, но не выше ранее установленных. Таким образом, мы провели своеобразную реформу Кодекса об административных правонарушениях РФ в части госзаказа.

Наиболее распространенные нарушения

Количество жалоб в сфере госзаказа постоянно растет. Если посмотреть в динамике, то в 2006 году было зарегистрировано 2400 жалоб, в 2007 году - 10 тыс., в 2008 году - 14 тыс., в 2009 году их, по прогнозам, будет около 25-30 тыс. Но при этом количество обоснованных жалоб падает: если начинали мы с 58 % обоснованных жалоб, то сегодня это 43 %. То есть можно говорить о том, что качество работы государственных заказчиков повышается. А количество жалоб растет не потому, что стало больше нарушений, просто предприниматели увидели, что у них появился эффективный механизм защиты своих прав, и стали им пользоваться.

Конкурсы вместо аукционов

Если говорить о нарушениях, с которыми мы чаще всего сталкиваемся, то это выставление дополнительных требований к участникам заказа, необоснованный отказ в допуске к участию в торгах и проведение конкурса вместо аукциона. Есть специальное распоряжение правительства № 236-р, где приведен перечень товаров, работ и услуг, которые должны размещаться исключительно путем проведения аукциона. Мы планируем, что в течение года электронные аукционы вытеснят обычные. Сейчас выход на электронные торги является добровольным, но когда будут отработаны все механизмы проведения электронных торгов, мы сделаем проведение электронных торгов не добровольным, а обязательным для государственных и муниципальных заказчиков. Предположительно уже с 1 января 2010 года по определенной номенклатуре федеральные заказчики должны будут проводить электронные аукционы, а для региональных заказчиков такая обязанность появится с 1 января 2011 года.

Разъяснения ФАС и Минэкономразвития

Также хотелось бы обратить внимание на разъяснения, разработанные совместно ФАС и Минэкономразвития, они опубликованы 20 августа текущего года на сайтах www.fas.gov.ru (в левой колонке «контроль за размещением госзаказа») и www.zakupki.gov.ru и направлены всем руководителям федеральных органов исполнительной власти - губернаторам, руководителям муниципальных органов власти. Приведу один пример. Очень часто встречаются ситуации, когда заказчики не устанавливают в форме заявки требования о необходимости декларировать факт нахождения компании в состоянии ликвидации, банкротства и т. д. Предприниматели, заполняя заявку, не декларируют сей факт, поскольку форма этого не требовала. В результате происходит отказ в допуске и количество жалоб от предпринимателей в связи с этим очень большое. Чтобы четко урегулировать данную ситуацию, мы выпустили специальные разъяснения, а в будущем планируем, что это станет нормой Федерального закона № 94-ФЗ.
При этом есть свои особенности по декларированию крупной сделки: этой декларации требовать нельзя в принципе. Если участник подал заявку и не продекларировал, что сделка для него крупная, следовательно, она априори к таким не относится. Но лучше всего внимательно прочитать разъяснения на сайте www.fas.gov.ru .
Разъяснения также касаются того, что заказчик не имеет права разбираться в экономике предпринимателя: сколько и на чем он планирует сэкономить при реализации контракта, главное - чтобы данный контракт был исполнен качественно, в соответствии с требованиями, установленными документацией, в срок, установленный заказчиком. Мы надеемся, что данные разъяснения существенно облегчат жизнь и заказчикам, и предпринимателям.

«Использование латиницы»

Некоторое время назад широкую огласку получило явление, получившее название «использование латиницы», когда заказ размещался с намеренными искажениями в названии лота. Эта проблема решается двумя путями: во-первых, на системном уровне ведется доработка официального портала, чтобы на нем невозможно было разместить заказ с искажениями знаков в названии лота. В тех случаях, когда это все-таки произошло, информация автоматически поступает к нам, в контролирующий орган, и мы проводим специальные проверки. Второе направление - это уже работа непосредственно контролирующего органа.
В общей сложности подобных фактов было выявлено около 2 тыс. В случае когда контракт еще не был заключен, были отменены итоги торгов, применены административные санкции в виде штрафов, направлены письма руководителям органов власти, в ведении которых находились учреждения, с требованием привлечь к ответственности должностных лиц, в том числе рассмотреть вопрос о занимаемой должности, и во многих случаях этот вопрос поднимался. В тех ситуациях, когда такие нарушения носили не разовый, а постоянный характер, мы передали дела в правоохранительные органы, в частности в Генпрокуратуру, для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовных дел. Мы считаем, что такого рода факты необходимо рассматривать как мошенничество, и это уже подпадает не под административное правонарушение, а под уголовное. Мы в постоянном режиме отслеживаем все подобные ситуации, и надо отметить, что после проведения массовой проверки количество таких нарушений резко снизилось.

Единые критерии оценки заявок

Еще одно важное новшество появилось в системе госзаказа совсем недавно. Отсутствие единого порядка оценки заявок на конкурсах зачастую приводило к манипулированию критериями конкурсного отбора как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны недобросовестных участников размещения госзаказа. 10 сентября 2009 года было принято постановление Правительства РФ № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Благодаря этому постановлению существенно упорядочится вся процедура конкурсов в нашей стране.
В постановлении много новых норм и защитных механизмов и для заказчиков, и для предпринимателей. Даны единицы измерения для каждого критерия и формулы, по которым определяется победитель, - это всегда прямая пропорция по отношению к начальной цене контракта, начальному объему гарантии и т. д. Введен защитный механизм для заказчика от предложений, не имеющих под собой экономической основы. Например, за срок гарантии 500 лет после определенного момента дополнительный балл будет получить невозможно. Установлена минимальная значимость критерия «цена контракта» на уровне 35 %, введен механизм разрешения конфликтных ситуаций. Если чего-либо из того, что должно быть установлено по критериям, нет, данные критерии не применяются, а их значимость уходит к «цене контракта». Таким образом, не надо думать, какое решение примет контролирующий орган, оно уже предопределено. В будущем, с целью унификации практики контролирующих органов, аналогичный подход будет разработан для всех видов нарушений.
На сегодняшний день в реформе госзаказа пройден большой путь, но еще и многое предстоит сделать. И это не только повышение качества госзаказа и переход на электронные аукционы, это и введение стимула для заказчиков и членов комиссии стремиться к экономии бюджетных средств. Необходимо поощрять людей, работающих добросовестно и получающих значимые результаты. Без этого система работать не будет.

Журнал "Бюджет", декабря 2009 г.

По мнению гендиректора «Росатома» Алексея Лихачева (на переднем плане), сегодня главный вызов для госкорпорации – стремительный рост числа зарубежных клиентов. Фото Анастасии Барей

Портфель заказов Росатома постоянно расширяется, меняется его структура. А вместе с этим приходится корректировать и подход к системе закупок. По словам генерального директора госкорпорации Алексея Лихачева, физические объемы теперь совершенно другие, да и количество поставщиков только растет. И действительно, с 2011 года масштаб увеличился вдвое. Теперь ежедневно разыгрывается заказов приблизительно на 2,5 млрд руб. и борются за них до 140 предприятий.

На VIII Международном форуме поставщиков атомной отрасли АТОМЕКС-2016, который проходил в Москве 19 и 20 октября, Алексей Лихачев подчеркнул, что стремительный рост числа зарубежных клиентов - главный вызов сегодняшнего дня. С одной стороны, это открывает новые возможности, с другой – требует серьезного пересмотра действующих процедур.

Программа на ближайшие 10 лет включает до 40 энергоблоков в 15 странах мира. Ее финансирование достигает 150 млрд долл. При этом жесткие требования международных договоров зачастую диктуют переход на новые стандарты качества, которые подталкивают к более строгому отбору поставщиков. Большинство соглашений межправительственные, а значит, отступить от них из-за срыва поставок без имиджевых потерь как для корпорации, так и для государства невозможно. Во многих случаях работа ведется, как правило, на территории стран-партнеров, поэтому необходимо следовать их нормам, в том числе техническим. И здесь Россия должна сыграть на опережение, заранее адаптировавшись к основным тенденциям современного мирового рынка.

Постепенная трансформация

Росатом идет по пути укрупнения закупок, сокращения их количества. Основной принцип – объединение схожих покупок в одну. Такие «пакеты» формируются путем внедрения более долгосрочных контрактов, а также совмещения товаров одной категории для удовлетворения потребностей сразу нескольких предприятий. По возможности проводятся типизация и унификация технических характеристик приобретаемых товаров и услуг. В этом году категорийное управление должно охватить 73 организации и 474 млрд руб., то есть 48% годовой программы закупок (дополнительный экономический эффект от этого в первом полугодии 2016 года составил 7 млрд руб.). Оценивая перспективы категорийных стратегий, директор по закупкам, материально-техническому обеспечению и управлению качеством госкорпорации «Росатом» Роман Зимонас отметил: «В любом случае дополнительная экономия при проведении таких закупок составляет минимум 4%, поэтому это направление мы будем развивать и планируем довести его как минимум до 70% при проведении закупок, не касающихся малого бизнеса. Вот, например, раньше мы покупали подогреватели высокого давления с ценой около 1,165 млрд руб. При объединении потребностей и прямого приглашения изготовителей к процедуре нам удалось снизить практически на 55% цену». Вместе со всем вышеперечисленным отдается предпочтение открытым конкурентным процедурам.

В сумме эти меры дают неплохой результат. Затраты госкорпорации снижаются. Ее экономия за семь лет – почти 425 млрд руб. Кроме того, с 2011 года среднее количество участников в крупных закупках выросло с 3,5 до 7. Поставщиков становится больше, и это говорит о том, что процесс стал более прозрачным и доступным для предпринимателей. Совершенствуется практика предварительного информирования всех заинтересованных лиц. Одна из основных задач кампании – сделать закупки максимально открытыми и привлекательными для партнеров.

Конкурентная среда

Объем конкурентных закупок растет каждый год. В 2015 году их сумма была 643,59 млрд руб., по итогам этого года Росатом рассчитывает поднять планку до 786,84 млрд руб. Значительную часть этого плана – 329,54 млрд руб. – уже удалось исполнить, а выданные заказы не дают возможности усомниться, что оставшегося времени хватит для достижения цели. Между тем в следующем году, согласно прогнозу, сумма должна превысить 800 млрд руб.

Только в этом году корпорация успела сэкономить при конкурентных процедурах более 15 млрд руб. собственных средств, то есть 9,7% от общей стоимости лотов. За семь лет ей удалось сберечь таким образом 166,5 млрд руб.

По традиции с 2012 года все конкурентные закупочные процедуры ГК «Росатом» проводит на электронных торговых площадках. На данный момент их всего три – «Фабрикант», «Росэлторг» и B2B-Center. Ежегодно они обрабатывают около 30 тыс. заказов.

В связи с тем, что больше половины закупок осуществляется для сооружения объектов за границей, корпорация решила упростить доступ иностранных компаний к электронным торгам. Теперь они могут участвовать в них без цифровой подписи с параллельной подачей всего пакета документов на бумажном носителе.

Объемы заказов растут, и приходится ускоряться. На этой волне Росатом решил опробовать новый закупочный механизм – электронный магазин. Дело в том, что сейчас даже самая короткая процедура – запрос цен – порой съедает больше двух месяцев. В случае с простой продукцией это непростительная трата времени. Для таких товаров достаточно просто выработать конкретные нормы и типовые технические требования. Ориентируясь на эти критерии, поставщики смогут оставить свои предложения в магазине в виде оферты. По сути, они вешают на продукцию ценник, и ее можно будет приобрести без проволочек. В ряде случаев это позволит провести закупку за сутки.

Малый и средний бизнес

Участие субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) в закупках госкорпорации расширяется. Закон требует держать их долю выше 18%. Естественно, этот показатель рассчитывается, отталкиваясь только от того, что предприятия атомной отрасли вправе приобретать у МСП. По понятным причинам работы и услуги, оборудование и материалы, а также другая продукция, непосредственно связанная с использованием мирного атома, здесь под запретом.

Установленный порог Росатом преодолел с лихвой. Запланировано 50,8% закупок у МСП, в денежном выражении это 71,45 млрд руб. А на инновационную и высокотехнологичную продукцию малого и среднего бизнеса, где закон установил обязательства в размере 200 млн руб., в этом году корпорация собирается потратить 832 млн руб. Таким образом, заказы от Росатома ежедневно получают в среднем 22 субъекта МСП на сумму 150 млн руб.

Борьба за добросовестность

Для минимизации злоупотреблений в процессе закупок приходится постоянно совершенствовать систему. Законодательство тоже не стоит на месте и периодически открывает новые возможности для участников по сохранению паритета. Так, Федеральный закон о контрактной системе № 44-ФЗ ввел в «игру» дополнительные инструменты для борьбы с антидемпингом. К концу этого года Росатом начал применять их на практике. И как раз кстати, ведь бывали ситуации, когда компании уводили стоимость далеко вниз, побеждали, а затем просто отказывались от контрактных обязательств. Теперь, если поставщик сбрасывает цену больше, чем на 50%, ему предложат увеличить обеспечение исполнения договора в полтора раза – с 5 до 7,5%.

Чтобы подать жалобу на нарушение конкуренции при закупках, далеко ходить не нужно. Возникшие претензии готовы рассмотреть Центральный арбитражный комитет (ЦАК) Росатома и арбитражные комитеты его дивизионов. Сейчас участники обжалуют лишь 1,5% конкурентных закупок. Но этими функциями ЦАК не ограничивается. Он также рассматривает обращения о включении той или иной сомнительной компании в список недобросовестных поставщиков атомной отрасли. Кроме того, была открыта горячая линия по борьбе с хищениями и мошенничеством. Своевременное пресечение нарушений позволило сэкономить за пять лет более 600 млн руб. (результат этого года уже перевалил за 16 млн руб.).

В поддержании репутации на рынке ядерной энергетики один из ключевых элементов – соблюдение сроков. Чтобы сдать объект в срок, госкорпорация старается максимально ускорить все возможные процедуры при получении элементов, необходимых для исполнения собственных обязательств. Например, срок проведения всех переторжек, то есть согласования окончательных условий с компанией, получившей заказ, сокращен с 10 до 7 дней. Вследствие этого трудозатраты и потери драгоценного времени в период закупок сократились на 7–10%. Теперь одна из задач – сократить бумажный документооборот в 10 раз.

Однако контрагенты не всегда хотят, а иногда и не могут действовать с требуемой оперативностью. Доступ к обеспечению заказов Росатома получить не слишком сложно, достаточно иметь опыт, финансовую устойчивость, необходимую лицензию и минимальные ресурсы. Но по факту компании, бывает, оказываются не готовы сразу приступить к выполнению заказа, а иногда вообще не знают с чего начать. Проблема в том, что наличие технического проекта, испытательной базы или действующего производства на данный момент не проверяется. Компания подтверждает наличие определенной инфраструктуры и оборудования, но вот позволят ли эти условия произвести запрашиваемый продукт, они доказывать не обязаны. В таких случаях исполнение договора сильно затягивается, может, и на несколько лет, из которых непосредственно изготовление заказанного оборудования составляет хорошо если треть. Самое печальное, что положительного результата можно так и не дождаться. А это ведет к реальным экономическим потерям и репутационным рискам, отметил Роман Зимонас на форуме АТОМЕКС-2016. Исправить положение дел можно отчасти путем серьезной типизации заказов. Для важной и критически важной продукции, которая может или точно приведет к срыву проекта, типизация должна доходить вплоть до рабоче-конструкторской документации. То есть, получив заказ, производитель должен будет изготовить объект конкретной конструкции по уже существующим нормам от предшествующих заказов. Роман Зимонас сообщил поставщикам, что вообще корпорация надеется прийти к тому, чтобы все ее заказы были так или иначе заранее проработаны и желательно уже имели аналоги на рынке.

На пути к новым нормам

Росатом не только следует за меняющимся законодательством в сфере госзакупок, но и активно участвует в его формировании. По этому вопросу корпорация тесно сотрудничает с Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службой.

Если по необходимости создать единый перечень способов проведения закупок у сторон нет разногласий, то вот за сохранение права расторгнуть договор Росатому пришлось побороться. Правительство все же согласилось с контраргументами, по крайней мере в части отношений с иностранными заказчиками. Роман Зимонас привел такой пример возможных последствий запрета: «Пример, я думаю, что можно уже сегодня о нем говорить, это турецкая станция Аккую. Вот мы строили, мы играем конкурс, и вот приходит всем известная информация, что мы больше не строим, мне продолжать заключать договор? Это миллиарды рублей. Кто их будет оплачивать? У нас нет денег, то есть у нас остановилась инвестпрограмма. Мы больше не строим станцию, но, учитывая, что у нас теперь запрет в законе отказа от заключения договора, я обязан заключить и, видимо, заплатить». К счастью, сейчас ситуация с реализацией турецкого проекта нормализовалась.

Предложения, которые касаются электронных площадок, госкорпорация встретила положительно. В частности, законодатель хочет установить требование, чтобы все конкурентные закупки проходили исключительно в электронной форме. То же самое касается заказов у МСП. Единственное исключение, на котором настаивает Росатом, это зарубежные проекты, если местные компании не могут работать с нашими электронными площадками, корпорация хочет оставить за собой право переходить на бумагу.

Также рассматривается возможность ввести единую систему аккредитации, которая будет распространяться сразу на несколько электронных площадок. Да и в целом, по всем типам площадок, законодатель надеется, что заказчики уйдут от избыточных требований при аккредитации.

Минэкономразвития изучает возможность определить нормативы затрат для госкомпаний. Однако устанавливать здесь какие-то общие пороги довольно сложно, предупреждает Росатом. Очень уж разные у компаний бизнес-потребности и соответственно объемы закупок.

Есть идея официально ввести институт каталога товаров, работ и услуг. Таким образом их названия и описания будут стандартизированы и ряд манипуляций с предметом закупки, когда он подстраивается под конкретного исполнителя, можно будет исключить. Но все и сразу в перечень внести просто невозможно, поэтому то что туда не попадет, будет оформляться в обычном порядке. В ГК «Росатом» уже существует практика ведения подобного каталога для атомной отрасли.

Корпорация МСП и Минэкономразвития подготовили проект постановления правительства, который предусматривает установку максимального срока оплаты исполненного договора, если он был заключен с субъектом малого или среднего предпринимательства. На это они предлагают выделить 30 дней. А с ФАС идет работа по выработке комплекса мероприятий, которые помогут конкретным МСП дорасти до уровня интересующих их госзакупок, если для соответствия требованиям им чего-то не хватает.

Росатом, в свою очередь, надеется убедить госорганы в необходимости проводить аудит потенциальных изготовителей требуемого оборудования еще до торгов. Под аудитом здесь подразумевается возможность удостовериться, что у изготовителя действительно есть средства для достижения поставленной цели, как производственные, так и денежные, и он не будет зависеть от авансов либо кредитов внешних организаций. Такой метод корпорация предлагает использовать только при закупке критического оборудования.

У поправок непростая судьба. Проект в первом чтении был принят еще в сентябре 2015 г. Потом забуксовал из-за сопротивления госкомпаний, им предлагалось избавиться от 3800 способов закупок и перейти на пять. За закрытый перечень процедур и перевод на электронные площадки госзаказа выступала ФАС.

Новая версия проекта закрепляет перевод всех торгов в электронную форму, но только для государства. Также закрепляет регистрацию поставщиков через единую информационную систему, отмену обязательного обеспечения контрактов до 5 млн руб. и перевод всех торгов на спецсчета. При полном переводе всех госзакупок в электронную форму предложения участников торгов станут анонимными, участвовать в торгах смогут все желающие, а выбор победителя будет более объективным, передал через представителя замруководителя ФАС Рачик Петросян. Также это поможет избежать манипуляций с бумажной формой заявок.

Полностью перевести в электронную форму закупки госкомпаний не удалось (см. врез), следует из текста поправок. Против этого выступал «Газпром», направивший в комитет Госдумы по экономической политике свои предложения, а также несколько других госкомпаний, говорит сотрудник комитета Госдумы. Представитель «Газпрома» не ответил на запрос «Ведомостей». «Газпром» также настаивал, чтобы законопроект урегулировал внутригрупповые сделки, рассказывает сотрудник комитета: сейчас при продаже сырья «дочке» он обязан организовать тендер. По законопроекту внутренние сделки не будут публиковаться на сайте закупок и будут проводиться как закупка у единственного поставщика.

Электронный вид закупок

Для госкомпаний в электронную форму будут переведены только закупки среди малого и среднего бизнеса, рассказывает Петросян, для них будет установлен закрытый перечень процедур, а сами закупки будут проводиться на электронных торговых площадках, работающих в сфере госзакупок (всего их шесть. – «Ведомости»). Перевести закупки в электронный вид предложено с 1 июля 2018 г., обязательно проводить такие торги в электронной форме нужно с начала 2019 г., говорит представитель Минфина: планируется принять нормативные акты для безболезненного перехода на новые процедуры.

Но принять законопроекты в весеннюю сессию Госдума может не успеть. В понедельник поправки должны были быть рассмотрены на заседании комитета по экономической политике, но рассмотрение так и не состоялось, а сам проект может быть перенесен на осеннюю сессию, утверждают два участника совещаний в Госдуме. Представитель комитета от комментариев отказался. Минфин считает необходимым принять законопроект в весеннюю сессию, уточнил его представитель. Надежда, что поправки будут приняты в эту сессию, есть, считает федеральный чиновник.

Правительство торопится перевести госзакупки на электронные процедуры в кратчайшие сроки, чтобы исполнить поручение президента Владимира Путина, объясняет руководитель Ассоциации директоров по закупкам Андрей Черногоров. Но сами проекты могут навредить закупкам, предупреждают эксперты. Отмена обеспечения заявок в закупках до 5 млн руб. приведет к манипуляциям со стороны недобросовестных поставщиков и возврату рейдерства в сфере госзакупок, которое было широко распространено до его введения, говорит гендиректор Единой электронной торговой площадки Антон Емельянов. Недобросовестные поставщики смогут шантажировать заказчиков и срывать торги, бесконечно снижая цену в ходе аукциона, опасается он. С ним соглашается гендиректор Агентства госзакупок Татарстана Яков Геллер – норма, которая должна была помочь малому бизнесу, может обрушить всю систему госзакупок.

Открытый же конкурс в электронной форме не улучшит процедуру торгов, считает Геллер, сохраняются субъективные критерии оценки. Сделать систему значительно прозрачнее и эффективнее помог бы каталог потребностей, считает он, но вместо этого планируется создать «каталог товаров работ и услуг». «Получается, что если дали больше денег – построим школу, а если меньше – садик», – заключает он. Законопроект не будет препятствовать развитию конкуренции, а, наоборот, улучшит ситуацию, считает представитель Минэкономразвития.

Зато поправки в закон о закупках госкомпаний по сути получились «беззубыми», указывает Черногоров: потерялась обязательность электронных процедур и остался нерешенным вопрос с регулированием электронных площадок, что не позволит решить проблему закупок у единственного поставщика.