Формирование европейского парламента. Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии Европейский парламент состав порядок формирования
Из лекций
Европейский Парламент. Функции и полномочия
Европарламент – представительный институт ЕС. Согласно ст.189 Договора о ЕС он состоит из представителей народа (соответственно под народом понимается население государств, объединенных сообществом).
785 депутатов избираются на 5 лет. Количество депутатов зависит от количества населения страны.
В порядке количества населения:
1. Германия
2. Франция
4. Испания
5. Великобритания
С каждым расширением Европейского Союза меняется и число депутатов Европарламента. После последнего этапа расширения Евросоюза в Европарламент входят 785 депутата из 27 стран-участниц ЕС. Число депутатов Европарламента от каждой страны-участницы зависит от масштабов государства.
Депутаты Европарламента работают в политических группах, которые объединяют депутатов разных стран по партийной принадлежности. Бюро Европарламента является руководящим органом Европарламента, во главе которого находится президент и 14 вице-президентов.
Граждане ЕС вправе избираться в Европарламент не только в своем, но в любом государстве ЕС, где они проживают.
До сих пор нет единого закона о выборах депутатов в Европарламент, поэтому депутаты выбираются по своим национальным законодательствам.
В Великобритании – «Акт о выборах в Европарламент 1978 года»
В Бельгии – «Закон Бельгии о выборах в Европарламент 1989 года»
Все национальные нормативно-правовые акты по выборам должны соответствовать принципам «Акта об избрании членов Европарламента прямым всеобщим голосованием», который принят в 1976 году, последняя редакция в 2002 году.
Во всех государствах должны избираться в соответствии с системой пропорционального представительства – куда входит система партийных списков и система единого передаваемого голоса.
ЕПГ – (Ирландия и Северная Ирландия UK) – возможность проголосовать с помощью преференций.
(СИСТЕМА ЕДИНОГО ПЕРЕДАВАЕМОГО ГОЛОСА) - разновидность пропорциональной избирательной системы (в Австралии на выборах в сенат, в Ирландии, на Мальте). По конечным результатам напоминает пропорциональную систему с панашированием и преференциальным голосованием. Предложена в середине XIX в. датчанином К. Андрее и англичанином Т. Хэром, С.п.г может применяться толь ко в многомандатных избирательных округах: избиратель имеет один голос, который он отдает к.-л. кандидату, проставляя в бюллетене преференции (предпочтения) 1,2,3. и указывая тем самым последовательность, в какой он хотел бы видеть их избранными. Если по первой преференции голос избирателя не будет использован, то он должен быть использован по второй. С.п.г. дает возможность высказаться за партийно не организованных кандидатов, а тж. предоставляет избирателю большую свободу выбора по кандидатам от одной партии, за которую он голосует http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/18212
Прямые всеобщие выборы. 7-10 июня 1979 года: первые прямые выборы в Европейский парламент
Государство могут устанавливать минимальное количество голосов для прохождения – заградительный пункт: обычно – 5%, Австрия и Швеция – 4%, Россия – 7%.
Членам Европарламента запрещено быть депутатами национальных парламентов, а также другие условия несовместимости: - не могут быть членами других институтов ЕС
Выборы евродепутатов проводятся во всех странах одновременно в течение недели июня – с четверга по воскресенья. Подсчет голосов и опубликование информации только после окончания выборов по всей ЕС.
Лица, выбираемые в Европарламент, обладают свободным мандатом – не связаны наказами избирателей, не связаны со своим государством никаким образом, направляющие их страны не имеют право давать им указания.
Депутатский иммунитет может быть снят самим парламентом, если не защищает интересы ЕС.
Готовится специальный акт «О статусе евродепутата».
Депутаты объединяются в политические фракции (группы). Самые крупные из них:
1) Правоцентристская – Европейская Народная Партия
2) Партия Европейских Социалистов
3) Партия Европейских Либералов, Демократов и Реформаторов
Чтобы политическая партия была признана таковой на территории ЕС – для этого необходимо располагать поддержкой не менее, чем в четверти государств (7 стран) ЕС.
Необходимо, чтобы в эти 7 странах кандидаты заинтересованной партии прошли в парламенты.
В парламенты национальные, так и региональные необходимо, чтобы партия собрала не менее трети поданных голосов, в соответствии с регламентом 2003 года «О статусе и финансировании политических партий».
Политическая партия на евроуровне может быть союзом или альянсом партий государств-членов ЕС.
Объем и функции полномочий Европарламента меньше, чем у национального парламента:
1) Отличительные черты от национальных проектов:
Не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать только с разрешения Совета Европейского Союза.
Полномочия Европарламента не одинаковые в различных сферах, все зависит от обсуждаемых вопросов
Процедур принятия законодательного акта несколько, из которых 2 основные:
1. Консультационная процедура
2. Процедура совместного принятия решения
2) Полномочия парламента распространяется на бюджетную сферу (обсуждение и принятие бюджета ЕС – после принятия Лиссабонского Соглашения – Европарламент совместно с Советом ЕС принимает евробюджет.
3) Контроль за другими институтами и органами ЕС. Главным образом – комиссии. Результат может быть – вотум недоверия с последующей отставкой.
Заслушивание доходы и отчеты институтов и органов
Создание специальных парламентских следственных комиссий
У Европарламента есть другие прерогативы:
А) дача согласия на заключение международных договоров, как с государством, так и с международными организациями
Б) разрешение на вступление в ЕС новых государств-членов
В) назначение или участие в формировании ряда институтов: омбудсманы (оба), дает одобрение членов комиссии
Г) формирует Счетную Палату ЕС с правом совещательного голоса
Д) формирует ЕЦБ с правом совещательного голоса
Е) право на получение своевременной информации
Г) проведение дебатов по вопросам общей политики и безопасности
Сразу после выборов Европарламент работает в сессионном порядке.
Сессии начинаются во второй вторник марта. Всего – 11 периодов работы. Не работают в августе.
Сессионный период длится в течение 1 недели, включает пленарные заседания, кроме них депутаты работают в политических фракциях.
Кворумы на заседаниях – 1/3 от списочного состава.
Решения принимаются простым большинством от числа присутствующих и проголосовавших.
Исключение: когда решения Европарламента принимаются большинством от списочного состава – серьезный вопрос. К этому условию также может добавиться условие, когда решения должны получить 2/3 или 3/5 поданных голосов. Например: согласие Европарламента на вступление новых государств – абсолютное большинство депутатов.
В структуре Европарламента:
Постоянные комиссии – узкоспециализированные –права человека, вооруженные силы, транспорт
Временные комиссии – чаще всего следственные
Межпарламентские делегации – для контактов с иностранными парламентами
Структура руководства Европарламента:
Председатель избирается на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Вице-председатели избираются на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Председатель + вице-председатели формируют Бюро Европарламента, которое занимается административными, организационными и финансовыми вопросами деятельности Европарламента.
Данному бюро помогают 5 квесторов. Квесторы избираются из депутатов. Помимо административных функций – ведут специальный реестр, где фиксируют данные о профессиональной деятельности депутатов и их финансовых доходах.
Квесторы участвуют в Бюро ЕП с правом совещательного голоса.
Главный орган политического руководства Европарламента – конференции представителей. Входят руководители политических фракций + председатель Европарламента.
Конференция представителей - разрабатывает проект повестки дня, т.е. решает рассматривать вопрос или нет.
Также существуют конференция представителей делегаций
Конференция представителей комиссий
В качестве вспомогательной структуры Европарламента – Генеральный секретариат – 5 тысяч человек.
Европарламент – самый недорогой орган ЕС в обслуживании – обходится каждому гражданину ЕС 3 евро в год.
Возникла потребность в установке контактов – проведение регулярных встреч с 1983 года
С 1989 года – специальный форум представителей национальных парламентов
Европейский парламент: полномочия
Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и своеобразие в реализации полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.
В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Парламента Сообществ. Она гласила, что Парламент «осуществляет функции консультации и контроля». Таким образом, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли.
В новой редакции прежняя формулировка заменена гораздо более нейтральной формулой, согласно которой Парламент осуществляет полномочия, которыми он наделен по Договору.
Законодательные полномочия Парламента в наиболее обобщенном виде были определены в Договоре о Сообществе. «Европейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено настоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.
Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, которые кажутся ему необходимыми для осуществления настоящего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществ».
Консультативная процедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Появились и новые требования к самой процедуре. В учредительных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной процедуры.
Состав и структура Европейского парламента
Согласно ст. 190 Договора о Сообществе «представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на основе единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.
Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах - членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Акт о выборах принимается Советом на основе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.
Каждое государство - член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 г. в преддверии расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложенному к этому Договору, к 1 января 2004 г., т. е. начиная с парламентской легислатуры 2004-2009 гг., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах: ФРГ - 99; Франция, Италия и Великобритания - по 79 (87); Испания - 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия - по 22 (25); Швеция - 18 (22); Австрия - 17 (21); Дания и Финляндия - по 13 (16); Ирландия - 12 (15); Люксембург - 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 г., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша - 50; Чехия и Венгрия - по 20; Словакия - 13; Литва - 12; Латвия - 8; Словения - 7; Эстония и Кипр - по 6; Мальта - 5
Европейский парламент (Европарламент) - консультативный и рекомендательный орган Европейского Союза. Депутаты Европарламента избираются путем прямых выборов на пятилетний срок.В рамках полномочий, предоставленных парламенту договорами, в т.ч. Договором о Европейском Союзе, а также институциональными актами, Европейский парламент имеет право контролировать Европейскую комиссию и Европейский совет, участвовать в законодательном и бюджетном процессах и выдвигать политические инициативы. Парламент - это единственный орган ЕС, избираемый прямым голосованием. Территориально он разделен между Брюсселем (работа в комитетах), Страсбургом (пленарные заседания) и Люксембургом (секретариат). В Брюсселе парламентские комитеты заседают две недели в месяц и консультируют Еврокомиссию и Совет министров.
Европарламент, Страссбург
Европейский Парламент является собранием представителей граждан Европейского Союза. Начиная с 1979 г. депутаты избираются с помощью прямого всеобщего голосования, и в настоящее время в состав Европарламента входит 785 представителей, мандаты которых распределены между государствами-членами ЕС в соответствии с населением каждой страны.
Вбольшинстве случаев Европейский Парламент разделяет законодательные полномочия с Европейским Советом, в особенности в рамках процедуры принятия совместных решений.
Европарламент разделяет бюджетные полномочия с Европейским Советом путем принятия годового бюджета на голосовании, приведения его в законную силу с помощью подписания Президентом Европейского Парламента и наблюдения за его исполнением.
Полномочия контроля над институциями Европейского Союза, в особенности над Европейской Комиссией. Парламент имеет право предоставлять или отказывать в одобрении назначения Европейских Комиссаров, а также распустить действующий состав Еврокомиссии с помощью принятия вотума недоверия. Кроме того, Европейский Парламент имеет право осуществлять контроль над деятельностью Европейского Союза путем подачи письменных и устных запросов в Еврокомиссию и Европейский Совет. Он так же имеет право назначать временные комитеты по расследованию, в компетенцию которых входят не только действия институций Европейского Сообщества, но и действия государств-членов ЕС по реализации политики ЕС.
Амстердамский Договор, действующий с 1999 года, увеличил полномочия Европарламента путем значительного расширения процедуры принятия совместных решений. Ниццкий Договор, вступивший в силу в 2003 г., также повысил роль Европарламента в качестве соавтора законопроектов, в свою очередь, расширив процедуру принятия совместных решений, а также наделил Европейский Парламент правом предъявлять иски в Верховный Суд Европейского Сообщества.
4.1. Бюджетные полномочия
Законодательные функции
Процедура консультации
Процедура согласования
Процедура сотрудничества
5. Структура и организация работы Европейского парламента
5.7. Служба переводов
5.8. Дуайен
1. История создания Европейского парламента
Европейское сообщество, объединяющее ныне 27 стран Западной Европы, -экономическая, правовая, социально-культурная реалия, мощный фактор мировой политики.
Объективные предпосылки экономической и политической интеграции в Западной Европе особенно реально обозначились после второй мировой войны. К этому подталкивала и необходимость объединить усилия в восстановлении послевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной войны” на континенте и расколом Европы на два лагеря. Не случайно наряду с целью объединения ресурсов экономики западноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политических сил, а также некоторых правительств, эти две интеграционные тенденции - экономическая и военно-политическая - были вовремя разведены и развивались самостоятельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.
С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивался интеграционный процесс в Западной Европе: высвечивались то “классовые интересы правящих кругов”, то потребности международного разделения труда, то стремление противостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским сообществом. Но цель данной работы иная. Отметим лишь основные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.
Начало процесса экономической интеграции было положено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Договор о создании Европейского объединения угля и стали. Новый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества. С этого момента экономическая интеграция получила ускорение и, в свою очередь, способствовала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. В 1965 г. был заключен так называемый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообществом. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. - Греция, в 1986 - Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сообщества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).
Рост числа депутатов Европейского парламента
Лисса-бон-ский |
||||||||||||||
Германия |
||||||||||||||
Нидерланды |
||||||||||||||
Люксембург |
||||||||||||||
Великобритания |
||||||||||||||
Ирландия |
||||||||||||||
Португалия |
||||||||||||||
Финляндия |
||||||||||||||
Словакия |
||||||||||||||
Словения |
||||||||||||||
Болгария |
||||||||||||||
Всего |
Римский договор установил основные задачи Европейского сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным государствами-членами в 1986 г.
В соответствии с этими документами задачами Европейского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социальной политики государств-членов.
Единый рынок подразумевает также право свободного передвижения и проживания. Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Создание Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.
С момента вступления в силу Римского договора произошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсационные механизмы, направленные на уравнивание производственных затрат. Большое значение имело установление общих для стран-участниц Сообщества стандартов. Тем самым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.
Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению таможенный контроль между странами Сообщества, будет установлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача создания единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта задача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.
В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавно главами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.
За период 1958-1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказывающий существенное влияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран-участниц, которая также эволюционирует, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интеграция.
Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщества играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН.
2. Место Европейского парламента в системе органов европейского сообщества
Европейский парламент не следует путать, как это нередко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40-летие, - первая общеевропейская консультативная политическая организация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщества) , так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме.
Что же касается Европейского парламента, то он - представительный орган Европейского сообщества, созданный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все депутаты Европейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосованием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским парламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.
Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители государств-участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых правительствами. Это два высших исполнительных органа Сообщества, основные направления деятельности которых формируются происходящими дважды в год встречами глав государств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют также: Суд Сообщества - орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. - Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.
Можно выделить три основные сферы компетенции Европейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,
Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсутствует то, что составляет основную сферу деятельности национальных парламентов - законотворчество. И это не случайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщество руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием.
“Европейское право” образуется с одной стороны совокупностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сообщество договорах, а с другой - норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно различают первичное и вторичное право Сообщества. Первичное право составляют прежде всего Договор о создании Европейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что называется конституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указанные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число толкований договоров содержится в решениях Суда Европейского сообщества. Нормы первичного права подлежат неукоснительному и полному применению во всех государствах-членах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует.
Вторичное (производное) право по своему объему во много раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятельности парламент принимает участие. Он дает свои заключения по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Европейского парламента, который может абсолютным большинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет может принимать решение во втором чтении только единогласно. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рассматривает их и передает свой новый текст, а также поправки парламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством голосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, должны быть приняты единогласно.
Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обязанности. Таковы, например, резолюции, принимаемые Европейским парламентом по самым разным проблемам: Афганистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парламента Сообщества, принимаемая ими после взаимных консультаций.
Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая вариант американской системы “сдержек и противовесов”. Самостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения.
В результате реформы Амстердам 1997 и Ниццы 2001, парламент стал играть большую роль в политической сферы Европы. В некоторых важных областях, таких как, общеевропейская Сельскохозяйственная политика, или совместная работа полиции и судебных органов, Европарламент все ещё не обладает полными полномочиями. Тем не менее, вместе с Европейским советом, он занимает прочную позицию в законодательстве.
3. Формирование Европейского парламента
10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Европейского объединения угля и стали, в которой страны-участницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. установил, что общая для трех объединений Ассамблея (Европейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она состоит из “представителей народов государств-членов, объединившихся в Сообщество”.
Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процедуре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента производилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и согласно процедуре, установленной каждым государством-членом”. Именно так была образована первая Ассамблея, собравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сообщества акта, устанавливающего единую избирательную систему.
Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект конвенции, предусматривавшей прямые выборы в высший представительный орган Сообщества. Однако до реализации этого проекта прошло более 15 лет.
В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избрании Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами”. Он установил лишь небольшое число правил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.
В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.
Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.
Наибольшее число депутатов - 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Великобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 депутатов, Нидерланды (14,7 млн) - 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) - по 24 депутата, Дания (5,2 млн) - 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) - 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) - 6 депутатов. Таким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в среднем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ - от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономической гегемонии крупных держав.
Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструкциям. Императивный мандат запрещен.
Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовместимости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмещение мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.
Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную систему и процедуру, выборы в каждой стране должны производиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборам депутатов Европейского парламента.
Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах - пропорциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препятствием в создании единого избирательного закона Сообщества явилась позиция Великобритании, которая не соглашается на введение пропорциональной системы при выборах Европейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.
Как известно, на результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах - в Дании, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люксембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональной системе, образуется по нескольку избирательных округов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.
Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, поскольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депутатов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13- от фламандского региона (официальный язык фламандский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается говорящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоятельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.
Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-летнего возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции - гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным избирательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Сообщества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других государств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, проживающие в других государствах - членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для участия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участвуют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.
Пассивное избирательное право также не отличается единообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным принадлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел установлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах - не моложе 25 лет.
В ряде стран приняты меры против выдвижения кандидатур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представлении списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ирландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.
Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский парламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.
Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в национальные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выборах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. - всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность избирателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции приняло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше - 47,2% избирателей.
Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводимой правительством в отношении “Общего рынка”.
4. Полномочия и функции Европейского парламента
Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии.
В договорах о создании Сообщества указывалось, что Европейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контролю”.
С первых же лет его существования полномочия Европейского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полномочий по контролю за деятельностью многих органов Сообщества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во второй половине 80-х гг. было усилено право парламента влиять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.
4.1. Бюджетные полномочия
Осуществление бюджетных полномочий занимает наибольшее место в работе Европейского парламента, особенно после того, как в 1970 г. были выделены так называемые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сообщества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюджета принадлежало Совету после консультации с Комиссией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды - в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюджета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Таким образом, теперь право установления бюджета принадлежит фактически не только Совету, но и парламенту. Однако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.
Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее слово” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а также из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных отраслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сельскохозяйственной политике Сообщества наибольшее значение имеют цены на сельскохозяйственные продукты, устанавливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.
Парламенту же принадлежит последнее слово в отношении другой части расходов, а именно расходов, необязательных для Сообщества. Необязательные расходы предназначены на проведение общей социальной политики, исследований окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расходов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.
Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообщества подписывается председателем парламента. Надо добавить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., получил право участвовать в обсуждении и принятии всех финансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.
Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд. ?, в 2009 году - 133,8 млрд. ?)
Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделить Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.
4.2. Законодательные функции и нормотворческие полномочия
Законодательные функции
Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.
В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.
Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.
Применительно к нормотворческим полномочиям Европейского парламента следует различать процедуру консультаций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества , а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциированном членстве.
Процедура консультации
Как уже говорилось, право издания правовых норм принадлежит не парламенту, а органам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Европейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, принимаемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с предложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.
Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области исследований, при выработке норм по охране окружающей среды.
Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы - Совет и Комиссия передают в Европейский парламент проекты правовых норм. Проекты рассматриваются компетентной парламентской комиссией. Парламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законодательную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.
Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст органом и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что означает возражение парламента против его принятия. Если Комиссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана информировать парламент о тех мерах, которые приняты в соответствии с заключением парламента.
Заключения парламента не носят принудительного характера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его заключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европейский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.
Процедура согласования
Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Совета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в парламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, поскольку в состав его делегации, как правило, входят представители основных политических групп. Вторая встреча делегаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабатывается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.
Процедура согласования была установлена и для облегчения прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомнения и возражения по крайней мере части депутатов парламента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ограничиваться представленными в парламент проектами акта, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сообщества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотрудничать с парламентом во время изучения проектов этих актов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информированность парламента не привела бы к принятию им отрицательного заключения. Процедура согласования была конкретизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.
Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на парламент.
Процедура сотрудничества
Процедура сотрудничества, введенная Единым европейским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту возможность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной политике экономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наибольший интерес населения Европы.
Процедура сотрудничества не ограничила законодательных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их теснее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмотрении правовых норм, относящихся к указанным выше областям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламента в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламента, мотивировав и противопоставив свои аргументы той части заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходимую ему информацию.
Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо согласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправки, либо, наконец, отклонить проект.
Если поправок нет, то Совет принимает норму в окончательном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комиссией документа достаточно квалифицированного большинства в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с предложением Комиссии, необходимо единогласие.
Комиссия не может вообще игнорировать поправки, предложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который может их принять лишь единогласным решением.
О действенности процедуры сотрудничества свидетельствует тот факт, что половина поправок, предложенных Европейским парламентом в первом чтении, принимается Советом. Число принятых Советом поправок, предложенных парламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в известной мере соучастником создания европейского права.
К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключении договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.
Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов. В этой связи предусмотрено, что парламент информируется Советом или Комиссией перед началом переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государствам статуса ассоциированных членов.
Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Европейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны информировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относимых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсультировать его, однако он не имеет права давать свои заключения.
4.3. Контрольные полномочия европейского парламента
Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные действия, широко освещаются в печати.
Парламент осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии . Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент в праве принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. Председателя Комиссии Парламент не назначает (в отличие от правил, действующих большинстве национальных парламентов стран-членов Евросоюза), он может лишь принимать либо отклонять кандидатуру, предложенную Советом Европейского Союза. Кроме того Парламент может через 2/3-большинство, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку.
Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутильоне на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить Комиссию, после чего вместо Бутильоне на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини.
Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены
Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.- 1977, в 1989 г.- 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)- министрам иностранных дел.
Устных вопросов задается значительно меньше (надо сказать, что вопросы называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 - Совету и 2 - министрам иностранных дел.
Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парламенте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать короткую реплику, на которую ответ необязателен.
По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуальной и представляющей общий интерес проблемы. Такое обсуждение дает возможность депутатам парламента обменяться мнениями о сути ответов на вопросы.
Активность парламентариев в этой процедуре быстро возрастает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. - 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел - около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в среднем одним депутатом было задано около восьми вопросов.
Своеобразным инструментом контроля является резолюция о порицании. В тех европейских странах, в которых предусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.
Европейский парламент может вынести резолюцию о порицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ведущим органам управления, которыми являются Европейский совет и совет министров. Таким образом, права Европейского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочного состава членов парламента) означало бы, что все члены Комиссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.
За все время существования Европейского парламента резолюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случаях резолюция отклонялась подавляющим большинством голосов.
Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглашение о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.
Начиная с конца 1982 г., Европейский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право обращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на неисполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено решением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообщества политику в области транспорта.
Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанностей, возложенных на него договором, сам факт констатации Судом по инициативе парламента бездеятельности того или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Сообщества. Наконец, к полномочиям Европейского парламента относятся также полномочия по рассмотрению петиций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуально или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению социальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможенного законодательства.
Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недостаточно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступившие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой проблеме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламентскими комиссиями.
Число подаваемых петиций довольно быстро возрастало. Если в 1979-1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987-1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988- 1989 гг. их число достигло почти 700.
Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание на то, что формально они менее значительны, чем полномочия парламентских учреждений в отдельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использует принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Сообщества.
Реальное влияние Европейского парламента на общественную жизнь не ограничивается реализацией им указанных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основанием для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров иностранных дел государств-членов учитывать мнение парламента.
5. Структура и организация работы Европейского парламента
Детально организация и процедура Европарламента определены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, детально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента - председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парламенте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.
Основными руководящими органами Европейского парламента являются председатель и бюро, включающие председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательного голоса).
5.1. Председатель Европарламента
Полномочия председателя Европейского парламента, избираемого на два с половиной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его органов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право позволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинарной властью, может объявить нарушителю регламента порицание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным правом председателя является его право выступать от имени Европарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.
Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и квесторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.
Процедура выборов председателя и членов бюро Европарламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.
Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутатами (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набравшие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Заместители председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.
Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), присутствие на официальных церемониях. Более важной представляется их роль в бюро или Расширенном бюро.
5.2. Бюро Европейского парламента
Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связанные с заботой депутатского корпуса, парламента и его органов.
Когда бюро собирается с участием председателей политических групп, оно именуется расширенным бюро. Что касается депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в расширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентября 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права политических или географических “меньшинств”.
Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеобразный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке перед каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки письменных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так называемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы размещения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил электронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность расширенного бюро не ограничивается процедурными вопросами. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полномочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входящими в Сообщество (ст.24, п.2).
На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом голоса.
Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.
5.3. Коллегия квесторов Европейского парламента
Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения проблем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европейского парламента они обрели статус избираемых на два с половиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бюро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами. Коллегия квесторов вправе выносить решения по толкованию и исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств (курьерская служба, переводы, организация курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся
обеспечения деятельности депутатов. В последнее время квесторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секретариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в трех городах - Люксембурге, Брюсселе и Страсбурге, по переводу всей документации на языки стран - членов Сообщества и т.д.
Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюллетень.
5.4. Комиссии Европейского парламента
Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоянными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая комиссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по экономическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; комиссия по региональной политике и благоустройству территории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и сотрудничества; комиссия по бюджетному контролю; институционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке полномочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; комиссия по петициям.
Парламент может также создавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарных проблем - следственные комиссии.
С предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или временной комиссии, которые отчитываются перед своей комиссией. В последние годы были созданы подкомиссии по правам человека (в рамках политической комиссии), по безопасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями постоянных комиссий.
Формирование комиссии происходит в начале первой сессии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в обновленном составе. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссии в качестве ее полномочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно сообщаются в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом равномерного географического и политического представительства. Согласно Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назначить столько же заместителей членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст. 1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).
Роль комиссий заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то отныне именно в них происходит основная работа по выработке решение Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121), так и право запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.
Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламента проводить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.
5.5. Политические группы Европейского парламента
Уже при выборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным моментом институционализации политических, а не национальных групп в Европейском парламенте. Не затягивая закрепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соответствующую резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для создания политической группы, было установлено в количестве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне 12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необходимость понижения квоты до 5% (1973 г.). Минимальное количество депутатов, необходимое сейчас для создания политической группы, составляет 23 депутата от одной страны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они представляют не менее двух государств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.
25 июля 1989 г. на открывшейся в Страсбурге первой сессии нового состава Европейского парламента было официально создано 10 политических групп вместо прежних восьми. Наиболее многочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов, чей представитель испанец Энрике Барон и был избран председателем Европарламента. Второй по численности группой стали христианские демократы (121 депутат), образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49 депутатов) - “либералы” во главе с В.Жискар д"Эстеном. Депутаты-экологисты образовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест). Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянских коммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в то время как коммунисты Франции, Испании, Португалии создали свою группу. Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и несколько ирландских депутатов) создали “объединение европейских демократов”. От них отмежевались британские консерваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец, свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Франции, ФРГ и Италии.
Согласно Регламенту, политические группы Европейского парламента имеют право:
требовать проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требовать проведения дискуссии по вопросам, возникающим в ходе “часа вопросов” сразу же вслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) или прервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95, п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента и выдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).
Кроме того, как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они активно участвуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, в обсуждении кандидатуры председателя парламента и т.д.
Что касается финансирования деятельности политических групп, каждаяиз них имеет со стороны Европарламента субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная субсидия, пропорциональная численности каждой группы и числу представленных в группе языков. В последнее время получила распространение практика создания рабочих групп по отдельным вопросам внутри одной политической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число таких образований достигло уже сейчас 45, что вызывает большую озабоченность у администрации парламента, так как требует дополнительных организационных усилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности политических групп в Европейском парламенте.
5.6. Генеральный секретариат Европейского парламента
В столь специфическом органе Европейского сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности информационных, вспомогательных служб зависит четкость работы находящихся в трех городах учреждений.
Ключевой фигурой административных служб Европарламента является генеральный секретарь, руководящий работой многочисленного секретариата и вместе с председателем ставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральный секретарь произносит в бюро торжественное обязательство выполнять свои обязанности без каких-либо политических, национальных или личных пристрастий и с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственность перед председателем и бюро за повседневное административное обеспечение всех видов деятельности парламента и под руководством председателя следит за исполнением бюджета парламента.
Постоянное увеличение объема работы парламента отразилось на организационной структуре секретариата. Если в 1952-1953 гг. под руководством генерального секретаря работали две службы, служба парламента и служба администрации, подразделявшаяся в свою очередь на четыре отдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структура секретариата усложнялась.
В настоящее время Генеральный секретариат имеет управление электронной обработки информации, юридическую службу и семь управлений (в точном переводе - генеральных дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью; исследований (включая подготовку библиографии и справок для депутатов); кадров, бюджета и финансов; администрации; переводов, публикации и рассылки документов.
Работающие в штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постоянными сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран - участниц Сообщества. Они приобретают статус чиновников Европейского сообщества и должны отказаться от какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейском сообществе. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не являющихся их непосредственными начальниками. С зарплаты чиновников секретариата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а не стран, гражданами которых они являются. Пенсии и социальное обеспечение сотрудников секретариата также регулируются нормами коммунитарного права.
Кроме того, политические группы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусом временных сотрудников (около 500).
5.7. Служба переводов
Работа сессий Европарламента, заседания каждой комиссии проходят при обязательном синхронном переводе на девять официальных языков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои кабины, ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день). Также на девять языков переводятся все документы Европарламента, включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секретариат Европарламента, под службы перевода отведено отдельное 20-этажное здание. Европейский парламент - единственное представительное учреждение в мире, работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.
Необходимо указать еще на один стоящий особняком “институт” Европейского парламента - дуайена - старейшины.
5.8. Дуайен
Введение поста дуайена позволило решить проблему ведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных депутатов или политических групп был взят за образец существующий во многих парламентах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату парламента. Дуайен Европарламента, согласно ст. II Регламента, председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента нового созыва при избрании председателя парламента и бюро. При председательстве дуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборов председателя и Бюро или проверки полномочий вновь избранных депутатов. Как только они вступают в должность, дуайен уступает свое место председателю парламента.
Наделяя председателя парламента широкими полномочиями по ведению заседаний сессий, Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходе обсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же он желает участвовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председательское кресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данному вопросу уже завершена. Иными словами, Регламент в принципе исключает “давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.
Рассмотрим также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленарные заседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссий парламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжает находиться в Люксембурге
До марта 1958 г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политической принадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группы депутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместители председателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента. Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем ряду амфитеатра.
Поскольку ни Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента, распорядок его работы и даты пленарных заседаний определяются расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяет рабочие дни следующим образом: одна неделя - на пленарные заседания, две недели - на заседания комиссий, одна неделя - на заседания политических групп.
5.9. Пленарные заседания Европейского парламента
Согласно ст. 139 Договора о Сообществе, Европейский парламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1 Регламента предусматривает, что период сессии соответствует периоду в один год начиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейский парламент собирается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. В статистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г. - 64 дня, меньше в 1984 г. - 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром проводят свои заседания политические группы, в другие дни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так называемые “ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится большая нагрузка, называли его “черным четвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночные заседания проводятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.
Как правило, заседания Европарламента являются гласными и открытыми для публики. В исключительных случаях большинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81 Регламента).
Постоянно увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принять довольно жесткие процедурные правила для выработки повестки дня. С вступлением в силу Единого европейского акта приоритет отдается обсуждению нормативных актов Сообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.
Как уже отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана законодательных инициатив и после консультации с политическими группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1). Перед началом каждой сессии проходит собрание председателя парламента и председателей политических групп (на собрание приглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политические группы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый на утверждение парламента.
Парламент принимает повестку дня на основе представленного председателем согласованного предложения расширенного бюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужным внести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа. Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данном вопросе Регламент дает возможность председателю внести в повестку дня срочные вопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритет перед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времени обсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).
После вступления в силу Единого европейского акта возможно внесение в повестку обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должна содержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальных проблем или важных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), а также устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции комиссий парламента (ст. II 2, п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладов комиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвящает два заседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Европейского сообщества, его Совета или министров иностранных дел, собирающихся в рамках европейского политического сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и даются ответы в среднем на 30 вопросов).
Регламент обязывает председателя объявлять при закрытии заседания о повестке дня следующего заседания, о времени и месте его проведения (ст.74, п.З).
Проведение обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консультации с председателями политических групп предлагает парламенту распределение времени, отводимого для обсуждения. Парламент без дискуссии принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).
Время для дискуссий распределяется по следующим критериям:
Первая часть обсуждения распределяется поровну между всеми политическими группами;
Вторая часть времени используется политическими группами в зависимости от их численности;
Депутатам, не входящим в политические группы, отводится для выступлений время, соответствующее времени, отводимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов и предоставлять им право высказать свою точку зрения.
Приоритетное право на выступления может быть предоставлено докладчику уполномоченной комиссии или председателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих от их имени (ст. 84, п.3). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).
Выше уже отмечалось, что ни один депутат не имеет право выступить более двух раз по одному и тому же вопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Если выступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделать ему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).
Такая детализированная, но в принципе несложная процедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового заседания 50-80 депутатам, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа вопросов” или по процедурным вопросам.
Правом обращаться с устными вопросами к Комиссии Европейского сообщества, Совету или к министрам иностранных дел, собравшимся в соответствии с соглашением о европейском политическом сотрудничестве, может воспользоваться любая политическая группа, при условии, что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58, п.1).
В то же время любая политическая группа или по меньшей мере семь депутатов могут потребовать до истечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содержанию ответов, данных КЕС, Советом или министрами иностранных дел по вопросам, касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такая дискуссия может длиться не более часа, а на выступления депутатов отводится не более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).
В общем лимите времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросов каждой политической группе и всем независимым кандидатам отводится равное время, не превышающее 3 ч за весь период сессии. Это время не засчитывается в счет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.3).
Голосование депутатов Европейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручению либо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутствовать лично в зале заседаний в момент голосования. Учитывая большую занятость депутатов в работе комиссий, политических групп, не говоря уже о другой их деятельности
помимо работы в парламенте, большое значение приобретают проблема кворума и связанные с этим процедурные вопросы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, то сегодня достаточно одной трети присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).
Операцией голосования руководит председатель парламента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента). Голосование производится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажатием кнопки электронной системы (при поименном голосовании) .
Обычно проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может провести голосование вставанием, если же и тогда остаются сомнения, может быть проведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименное голосование, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатов или политическая группа, причем это требование должно быть выражено в письменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голосование о доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голосует последним (ст.95, п.2).
По большинству решений Европарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих в голосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированное большинство:
Для принятия внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;
Для вотума недоверия Комиссии: большинство всех депутатов и две трети голосовавших;
Для решений о принятии внесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проекту бюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;
Для полного неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;
Для принятия решений об изменении договора о создании Европейского объединения угля и стали: большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;
Для принятия решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов парламента.
С принятием Единого европейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всех членов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или о заключении договора об ассоциации.
Председателя Европейского Парламента избирают путем тайного голосования на 2,5 года, что составляет половину каденции Европейского Парламента. Он может быть переизбран повторно. Кандидатура выдвигается политическими группами или не менее, чем 32 депутатами. При формировании органов и назначении должностных лиц Европейского Парламента (Председателя, его заместителей, квесторов) необходимо учитывать интересы справедливого представительства стран-членов и политических групп.
Голову избирают абсолютным большинством голосов (не менее половины общего состава). Если в течение трех туров ни один кандидат не наберет абсолютного большинства голосов, то на голосование выдвигаются две кандидатуры, которые в третьем туре набрали больше всего голосов. Если в четвертом туре кандидаты набирают равное количество голосов, то мандат на председательство получает старший из них. Полномочия Председателя Европейского Парламента:
Представляет Европейский Парламент во внешних отношениях, а также в отношениях с другими организациями;
Осуществляет руководство работой Европейского Парламента и его органов;
Открывает, останавливает и закрывает заседание;
следит за соблюдением Регламента, обеспечивает порядок, предоставляет слово, объявляет голосование, объявляет его результаты;
Передает в комитеты информацию, которая их касается, и т.д.
Президиум Европейского Парламента состоит из Председателя, 14 заместителей (осуществляют функции Председателя во время его временного отсутствия, а также тогда, когда тот принимает непосредственное участие в дискуссии) и 5 квесторов (наделены административными и дисциплинарными функциями; в отличие от Председателя и его заместителей имеют лишь право совещательного голоса).
Полномочия Президиума Европейского Парламента:
Решает финансовые, организационные, административные дела депутатов, организаций при Европейском Парламенте, его секретариата и других органов;
Решает вопросы, связанные с проведением заседаний;
Заключает штатное расписание для Генерального секретариата Европейского Парламента;
Разрабатывает проект бюджета Европейского Парламента;
Дает указания квесторам и т.д.
Конференция глав состоит из Председателя Европейского Парламента и председателей политических групп (глава политической группы может представлять ее член). Депутаты, которые не входят ни в одну из политических групп Европейского Парламента, делегируют двух своих представителей, которые, однако, не наделены правом голоса.
Цель деятельности: добиться согласия на уровне политических сил в Европейском Парламенте; если ее не достигнуто, проводится голосование с учетом количества депутатов политической группы.
Полномочия Конференции глав:
Принимает решение по вопросам организации работы Европейского Парламента и планирования законодательной деятельности;
Решает вопросы, связанные с отношениями Европейского Парламента с другими институтами Европейского Союза, с национальными парламентами стран - членов ЕС с другими международными организациями и государствами, которые не являются членами ЕС;
Предлагает свой проект повестки дня и наделена полномочиями по определению состава и компетенции комитетов, временных следственных комиссий, делегаций;
Представляет предложения политических групп по решению административных и бюджетных вопросов перед Президиумом Европейского Парламента;
Определяет места для депутатов в Европейском Парламенте (поскольку депутаты размещаются в зале не по странам, а по фракциям).
Конференция председателей комитетов состоит из глав всех парламентских комитетов - как постоянных, так и временных. Руководителя выбирают из состава Конференции.
Полномочия Конференции председателей комитетов:
Разрабатывает для Конференции председателей рекомендации по деятельности комитетов и повестку дня Европейского Парламента;
Выполняет специальные задачи по поручению Президиума и Конференции глав.
Конференция руководителей делегаций состоит из руководителей всех постоянных межпарламентских делегаций. Руководителя выбирают из состава Конференции. Полномочия этого органа похожими к полномочиям Конференции председателей комиссий.
Парламентские комитеты
Работа парламента осуществляется в 20 постоянных комитетах:
Комитет по иностранным делам (Committee on Foreign Affairs - AFET);
Бюджетный комитет (Committee on Budget - BUDG);
Комитет контроля за бюджетом (Committee on Budgetary Control - CONT);
Комитет по правам и свободам граждан, порядка и внутренних дел (Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs - LI BE);
Экономически-валютный комитет (Committee on Economic and Monetary Affairs - ECON);
Правовой комитет внутреннего рынка (Committee on Legal Affairs - JURI);
Комитет по промышленности, внешней торговли, научных исследований и энергии (Committee on Industry, Research and Energy - ITRE);
Комитет по занятости и социальным делам (Committee on Employment and Social Affairs - EM PL);
Комитет по вопросам окружающей среды, здравоохранения и потребительской политики (Committee on the Environment, Public Health and Food Safety - ENVI);
Комитет по вопросам сельского хозяйства и развития села (Committee on Agriculture and Rural Development - AGRI);
Комитет по вопросам рыболовства (Committee on Fisheries - PECH);
Комитет по региональной политике (Committee on Regional Development - REGI);
Комитет по транспорту и туризму (Committee on Transport and Tourism - TRAN);
Комитет по вопросам культуры, молодежи, образования, СМИ и спорта (Committee on Culture and Education - CULT);
Комитет по развитию и сотрудничеству (Committee on Development - РАЗВИТИЕ);
Комитет по конституционным делам (Committee on Constitutional Affairs - AFCO};
Комитет по правам женщин и равноправию (Committee on women"s Rights and Gender Equality - FE MM);
Комитет по вопросам внешней торговли (Committee on International Trade - INTA);
Комитет по внутреннему рынку и защите потребителей (Committee on the Internal Market and Consumer Protection - IMCO);
Комитет по рассмотрению петиций (Committee on Petitions - PETI).
В состав парламентского комитета входят от 24 до 76 депутатов. При необходимости могут создаваться подкомитеты и специальные комитеты для решения конкретных вопросов; при особых ситуаций формируются комитеты по расследованию.
Заседания комитетов проходят в течение одной-двух недель ежемесячно. Внутри комитета избирают Президиум (состоит из Председателя и двух-трех заместителей) и генерального докладчика. Рассматривают вопросы, переданные на обсуждение, а также вопросы, вынесен на повестку дня по их собственной инициативе. Члены Европейской Комиссии или их полномочные представители отчитываются перед соответствующим комитетом в пределах своей компетенции. Они разъясняют решения Европейской Комиссии, поданные в Совет ЕС документы, а также позиции, которые Европейская Комиссия отстаивает в Европейском Совете. Отвечают за формулировку позиции Европейского Парламента относительно предложений Европейской комиссии, за подготовку предложенных Европейским Парламентом поправок к любым "общих позиций", разработанных Европейским Советом, и парламентских резолюций, разработанных Европейским Парламентом по собственной инициативе.
Политические группы.
Маастрихтский договор 1992 г. добавил к Договору о ЕС новую статью, которая закрепила формирование политических групп в Европейском Парламенте не по национальному или национально-территориальной принадлежности, а по политическим интересам. Регламент Европейского Парламента предусматривает, что политическая группа должна объединять депутатов нескольких стран. Минимальное количество членов для создания политической группы - 23 человека (если группа состоит из представителей двух стран - членов ЕС); 18 человек (если группа состоит из представителей трех стран); 14 человек (если группа состоит из представителей четырех и более стран-членов). Запрещается членство более чем в одной политической группе.
Сейчас в составе Европейского Парламента функционируют такие политические группы:
Группа Европейской народной партии, или Христианских демократов (European People* 8 Party - EPP);
Группа Прогрессивного альянса социалистов и демократов (Progressive Alliance of Socialist and Democrats - S&D);
Группа Альянса либералов и демократов ради Европы (Alliance of Liberals and Democrats for Europe - ALDE);
Группа Зеленых/Европейский свободный альянс (Greens-European Free Alliance - Greens-EFA);
Группа Европейских консерваторов и реформистов (European Conservatives and Reformists - ECR);
Группа Конференции объединенных левых и зеленой скандинавской левицы (European United Left-Nordic Green Left - EUL-NGL);
Группа "Европа за свободу и демократию" (Europe of Freedom and Democracy - EFD),
В состав Европейского Парламента относятся также депутаты, не входящие ни в одну из политических групп.
Из лекций
Европейский Парламент. Функции и полномочия
Европарламент – представительный институт ЕС. В соответствие со ст. 189 Договора о ЕС он состоит из представителей народа (соответственно под народом принято понимать население государств, объединенных сообществом).
785 депутатов избираются на 5 лет. Количество депутатов зависит от количества населения страны.
В порядке количества населения:
1. Германия
2. Франция
4. Испания
5. Великобритания
С каждым расширением Европейского Союза меняется и число депутатов Европарламента. После последнего этапа расширения Евросоюза в Европарламент входят 785 депутата из 27 стран-участниц ЕС. Число депутатов Европарламента от каждой страны-участницы зависит от масштабов государства.
Депутаты Европарламента работают в политических группах, которые объединяют депутатов разных стран по партийной принадлежности. Бюро Европарламента является руководящим органом Европарламента͵ во главе которого находится президент и 14 вице-президентов.
Граждане ЕС вправе избираться в Европарламент не только в своем, но в любом государстве ЕС, где они проживают.
До сих пор нет единого закона о выборах депутатов в Европарламент, в связи с этим депутаты выбираются по своим национальным законодательствам.
В Великобритании – ʼʼАкт о выборах в Европарламент 1978 годаʼʼ
В Бельгии – ʼʼЗакон Бельгии о выборах в Европарламент 1989 годаʼʼ
Все национальные нормативно-правовые акты по выборам должны соответствовать принципам ʼʼАкта об избрании членов Европарламента прямым всеобщим голосованиемʼʼ, который принят в 1976 году, последняя редакция в 2002 году.
Во всех государствах должны избираться в соответствии с системой пропорционального представительства – куда входит система партийных списков и система единого передаваемого голоса.
ЕПГ – (Ирландия и Северная Ирландия UK) – возможность проголосовать с помощью преференций.
(СИСТЕМА ЕДИНОГО ПЕРЕДАВАЕМОГО ГОЛОСА) - разновидность пропорциональной избирательной системы (в Австралии на выборах в сенат, в Ирландии, на Мальте). По конечным результатам напоминает пропорциональную систему с панашированием и преференциальным голосованием. Предложена в середине XIX в. датчанином К. Андрее и англичанином Т. Хэром, С.п.г может применяться толь ко в многомандатных избирательных округах: избиратель имеет один голос, который он отдает к.-л. кандидату, проставляя в бюллетене преференции (предпочтения) 1,2,3. и указывая тем самым последовательность, в какой он хотел бы видеть их избранными. В случае если по первой преференции голос избирателя не будет использован, то он должен быть использован по второй. С.п.ᴦ. дает возможность высказаться за партийно не организованных кандидатов, а тж. предоставляет избирателю большую свободу выбора по кандидатам от одной партии, за которую он голосует http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/18212
Прямые всеобщие выборы. 7-10 июня 1979 года: первые прямые выборы в Европейский парламент
Государство могут устанавливать минимальное количество голосов для прохождения – заградительный пункт: обычно – 5%, Австрия и Швеция – 4%, Россия – 7%.
Членам Европарламента запрещено быть депутатами национальных парламентов, а также другие условия несовместимости: - не бывают членами других институтов ЕС
Выборы евродепутатов проводятся во всех странах одновременно в течение недели июня – с четверга по воскресенья. Подсчет голосов и опубликование информации только после окончания выборов по всей ЕС.
Лица, выбираемые в Европарламент, обладают свободным мандатом – не связаны наказами избирателей, не связаны со своим государством никаким образом, направляющие их страны не имеют право давать им указания.
Депутатский иммунитет должна быть снят самим парламентом, в случае если не защищает интересы ЕС.
Готовится специальный акт ʼʼО статусе евродепутатаʼʼ.
Депутаты объединяются в политические фракции (группы). Самые крупные из них:
1) Правоцентристская – Европейская Народная Партия
2) Партия Европейских Социалистов
3) Партия Европейских Либералов, Демократов и Реформаторов
Чтобы политическая партия была признана таковой на территории ЕС – для этого крайне важно располагать поддержкой не менее, чем в четверти государств (7 стран) ЕС.
Необходимо, чтобы в эти 7 странах кандидаты заинтересованной партии прошли в парламенты.
В парламенты национальные, так и региональные крайне важно, чтобы партия собрала не менее трети поданных голосов, в соответствии с регламентом 2003 года ʼʼО статусе и финансировании политических партийʼʼ.
Политическая партия на евроуровне должна быть союзом или альянсом партий государств-членов ЕС.
Объем и функции полномочий Европарламента меньше, чем у национального парламента:
1) Отличительные черты от национальных проектов:
Не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать только с разрешения Совета Европейского Союза.
Полномочия Европарламента не одинаковые в различных сферах, все зависит от обсуждаемых вопросов
Процедур принятия законодательного акта несколько, из которых 2 основные:
1. Консультационная процедура
2. Процедура совместного принятия решения
2) Полномочия парламента распространяется на бюджетную сферу (обсуждение и принятие бюджета ЕС – после принятия Лиссабонского Соглашения – Европарламент совместно с Советом ЕС принимает евробюджет.
3) Контроль за другими институтами и органами ЕС. Главным образом – комиссии. Результат должна быть – вотум недоверия с последующей отставкой.
Заслушивание доходы и отчеты институтов и органов
Создание специальных парламентских следственных комиссий
У Европарламента есть другие прерогативы:
А) дача согласия на заключение международных договоров, как с государством, так и с международными организациями
Б) разрешение на вступление в ЕС новых государств-членов
В) назначение или участие в формировании ряда институтов: омбудсманы (оба), дает одобрение членов комиссии
Г) формирует Счетную Палату ЕС с правом совещательного голоса
Д) формирует ЕЦБ с правом совещательного голоса
Е) право на получение своевременной информации
Г) проведение дебатов по вопросам общей политики и безопасности
Сразу после выборов Европарламент работает в сессионном порядке.
Сессии начинаются во второй вторник марта. Всего – 11 периодов работы. Не работают в августе.
Сессионный период длится в течение 1 недели, включает пленарные заседания, кроме них депутаты работают в политических фракциях.
Кворумы на заседаниях – 1/3 от списочного состава.
Решения принимаются простым большинством от числа присутствующих и проголосовавших.
Исключение: когда решения Европарламента принимаются большинством от списочного состава – серьезный вопрос. К этому условию также может добавиться условие, когда решения должны получить 2/3 или 3/5 поданных голосов. К примеру: согласие Европарламента на вступление новых государств – абсолютное большинство депутатов.
В структуре Европарламента:
Постоянные комиссии – узкоспециализированные –права человека, вооруженные силы, транспорт
Временные комиссии – чаще всего следственные
Межпарламентские делегации – для контактов с иностранными парламентами
Структура руководства Европарламента:
Председатель избирается на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Вице-председатели избираются на половину срока легислатуры парламента – 2,5 года
Председатель + вице-председатели формируют Бюро Европарламента͵ ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ занимается административными, организационными и финансовыми вопросами деятельности Европарламента.
Данному бюро помогают 5 квесторов. Квесторы избираются из депутатов. Помимо административных функций – ведут специальный реестр, где фиксируют данные о профессиональной деятельности депутатов и их финансовых доходах.
Квесторы участвуют в Бюро ЕП с правом совещательного голоса.
Главный орган политического руководства Европарламента – конференции представителей. Входят руководители политических фракций + председатель Европарламента.
Конференция представителей - разрабатывает проект повестки дня, ᴛ.ᴇ. решает рассматривать вопрос или нет.
Также существуют конференция представителей делегаций
Конференция представителей комиссий
В качестве вспомогательной структуры Европарламента – Генеральный секретариат – 5 тысяч человек.
Европарламент – самый недорогой орган ЕС в обслуживании – обходится каждому гражданину ЕС 3 евро в год.
Возникла потребность в установке контактов – проведение регулярных встреч с 1983 года
С 1989 года – специальный форум представителей национальных парламентов
Европейский парламент: полномочия
Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей. Отличие и своеобразие в реализации полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующими актами первичного и вторичного права, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии окончательных решений.
В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Парламента Сообществ. Она гласила, что Парламент ʼʼосуществляет функции консультации и контроляʼʼ. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли.
В новой редакции прежняя формулировка заменена гораздо более нейтральной формулой, согласно которой Парламент осуществляет полномочия, которыми он наделен по Договору.
Законодательные полномочия Парламента в наиболее обобщенном виде были определены в Договоре о Сообществе. ʼʼЕвропейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено настоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.
Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, которые кажутся ему необходимыми для осуществления настоящего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществʼʼ.
Консультативная процедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Появились и новые требования к самой процедуре. В учредительных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента͵ высказанное в ходе консультативной процедуры.
Состав и структура Европейского парламента
В соответствие со ст. 190 Договора о Сообществе ʼʼпредставители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованиемʼʼ. Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европейский парламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на базе единогласия по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.
Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах - членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта͵ устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 ᴦ. Акт о выборах принимается Советом на базе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента͵ ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.
Каждое государство - член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 ᴦ. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 ᴦ. в преддверии расширения довел эту планку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложенному к этому Договору, к 1 января 2004 ᴦ., т. е. начиная с парламентской легислатуры 2004-2009 гᴦ., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следующих размерах: ФРГ - 99; Франция, Италия и Великобритания - по 79 (87); Испания - 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия - по 22 (25); Швеция - 18 (22); Австрия - 17 (21); Дания и Финляндия - по 13 (16); Ирландия - 12 (15); Люксембург - 6. Одновременно Декларацией о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 ᴦ., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша - 50; Чехия и Венгрия - по 20; Словакия - 13; Литва - 12; Латвия - 8; Словения - 7; Эстония и Кипр - по 6; Мальта - 5
Европейский парламент (Европарламент) является
единственным международным парламентским органом,
в который депутаты избираются прямым и тай-1
создания такого парламентского органа родилась вместе
с первыми шагами европейской интеграции, но для
ее реализации потребовалось немало времени.
Евро-
парламент явился преемником Ассамблеи, учрежденной
в 1951 г. Парижским договором об учреждении
ЕОУС. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены:
она осуществляла слабый контроль за деятельностью
главных органов сообществ. Недостаточно представительным
являлся и порядок формирования Ассамблеи.
Делегаты от государств-членов не избирались
населением, а назначались, хотя ст. 20 Парижского
договора об учреждении ЕОУС устанавливала, что Ассамблея
состоит из представителей народов.
Образованные в 1957 г. в соответствии с Римским
договором Европейское экономическое сообщество и
Европейское сообщество по атомной энергии восприняли
парламентский образец ЕОУС. Однако было решено
не создавать в каждом сообществе свою собственную
ассамблею, а иметь одну на всех. В 1967 г. функции
высших органов ЕОУС и Евратома были переданы
руководящим органам ЕЭС. Ассамблея становилась
единой для трех сообществ. В 1958 г. Ассамблея была
переименована в Европейскую парламентскую ассамблею,
а в 1962 г. - в Европейский парламент. Однако
только с вступлением в силу Единого европейского акта
1987 г. последнее название стало общеупотребительным.
Согласно ст. 5 (бывшей Е) Договора о Европейском
Союзе Европарламент должен осуществлять свои полномочия
в условиях и для целей, закрепленных в положениях
договоров, учредивших Европейские сообщества,
и в положениях Договора о Европейском Союзе.
Первоначально Европарламент формировался из
специально делегированных депутатов национальных
парламентов. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются
Членах ЕС. Медленно, но неуклонно растет роль
выборов в Европарламент в политической жизни теперь
уже 27 европейских государств.
После вступления в ЕС в январе 1986 г. Испании и
Португалии, а также с учетом участия в выборах в
Европарламент представителей от Восточной Германии
число депутатов составило 567. После вступления
Финляндии и Швеции - им были выделены национальные
квоты, и численность депутатов Европарла-
мента составила 626. После вступления в 2004 г. в состав
ЕС еще 10 стран квоты для всех государств были
изменены. Состоявшиеся в июне 2004 г. выборы сформировали
действующий ныне парламент, в котором
страны ЕС имеют следующее количество депутатских
мандатов: Германия - 99; Франция, Италия и Великобритания
По 78; Испания, Польша - по 54; Нидерланды
27; Бельгия, Греция, Португалия, Чехия,
Венгрия - по 24; Швеция - 19; Австрия - 18; Дания,
Финляндия, Словакия - по 14; Ирландия, Литва
По 13; Латвия - 9; Словения - 7; Эстония,
Кипр, Люксембург - по 6; Мальта - 5. Вслед за вступлением
представители этих стран получили соответственно 18
и 35 депутатских мандатов. В итоге сегодня в Евро-
парламенте 785 депутатов из 27 стран Союза. Важной
новацией, введенной Договором о Европейском Союзе,
стало право каждого гражданина ЕС участвовать в
выборах в любой стране ЕС. Количество мест, приходящихся
на каждую страну ЕС, зависит в первую
очередь от численности ее населения, хотя представительство
не является строго пропорциональным - малые
Страны пользуются в этом вопросе некоторым
преимуществом. Срок мандата депутата Европарла-
мента - пять лет. Местонахождение Европарламен-
та - г. Страсбург (Франция), вблизи границы с Германией.
Всей деятельностью Европарламента и его органов
руководит Бюро, состоящее из председателя Европарламента
и 14 заместителей. Те же должностные лица
и председатели политических групп формируют расширенное
Бюро Европарламента. Бюро Европарламента
вырабатывает, в частности, повестку дня его пленарных
сессий. Все члены Бюро, включая председателя
Европарламента, избираются сроком на два с
половиной года.
В организации работы Европарламента значительную
роль играют политические группы, или, иначе,
парламентские фракции. В современной западноевропейской
действительности сложились политические
силы, которые действуют на всем пространстве Союза
и выступают на общеевропейских выборах. После выборов
формируются политические группы Европарламента,
которые в соответствии со своей позицией образуют
отлаженный механизм подготовки и принятия
решений. В действующем Европейском парламенте
восемь политических групп и группа независимых депутатов.
Политические группы имеют следующие названия
(в скобках приведен численный состав групп
Европарламента на июль 2007 г.):
христианские демократы (276 депутатов);
социалисты (218 депутатов);
либерально-демократический альянс (106 депутатов);
союз «за Европу наций» (44 депутата);
зеленые (42 депутата);
объединенные левые (41 депутат);
независимые демократы (23 депутата);
традиционалисты (20 депутатов).
14 депутатов Европарламента не примкнули ни к
одной из групп.
Наиболее многочисленными и влиятельными, как
видно, являются группы «христианские демократы» и
«социалисты».
Позиция группы на заседаниях расширенного Бюро,
сессиях и в комиссиях представляется председателем
По правилам процедуры Европарламент должен
проводить одну пленарную сессию в год, но практически
сессия делится на 11 «частичных» недельных
сессий с месячным интервалом. Пленарные сессии
проводятся в Страсбурге, хотя Европарламент может
проводить дополнительные пленарные сессии и в
Брюсселе.
Основная работа ведется 20 постоянными комитетами,
которые в свою очередь подразделяются на комитеты
по внутренней и внешней политике.
Парламентские комитеты по внутренней политике:
по бюджету;
по бюджетному контролю;
по экономическим и валютным отношениям;
по вопросам занятости и социальным отношениям;
по вопросам окружающей среды, здравоохранения
и продовольственной безопасности;
по вопросам промышленности, науки и энергетики;
по вопросам внутреннего рынка и защиты потребителя;
по транспорту и туризму;
по вопросам регионального развития;
по сельскому хозяйству;
по рыболовству;
по вопросам культуры и образования;
по правовым вопросам;
по гражданским свободам, правосудию и внутренним
по конституционным отношениям;
по вопросам прав женщин и тендерному1 равенству;
по петициям.
Парламентские комитеты по внешней политике:
по внешним сношениям (включает два подкомитета
По правам человека и по безопасности и обороне);
по вопросам развития;
по внешней торговле.
В случае запроса мнения Европарламента со стороны
Совета министров комитет назначает одного из;
своих членов докладчиком по рассматриваемому вопросу.
Комитеты могут готовить доклады также по
своей собственной инициативе, хотя и с разрешения
Бюро Европарламента. Постоянные комитеты обычно
заседают в Брюсселе. Это во многом связано с необхо-
димостью иметь постоянный контакт с Комиссией и
Советом министров ЕС.
Основную роль в связях с парламентами государств-
членов и международными организациями играют
межпарламентские делегации, число которых
достигло 29.
Для понимания истинной роли любого парламента
очень важно знать объем его полномочий. Процесс
принятия решений в рамках ЕС часто подвергается
острой критике. Львиная доля этой критики касается
ограниченных полномочий Европарламента. Законодательство
ЕС принимается Советом министров на основе
предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета
министров в отличие от заседаний любого парламента
всегда закрытые. Во многих случаях Европарламент
имеет лишь право представлять свое мнение. Совет
министров может также принять решение вопреки
мнению большинства членов Европарламента. И только
в отношении принятия бюджета ЕС Европейский
парламент обладает значительными правами. Акты,
издаваемые институтами ЕС, являются инструментами
прямого действия в государствах-членах. Это порождает
так называемый демократический дефицит в
ЕС, поскольку ни напрямую избираемый Европейский
парламент, ни национальные парламенты государств-
членов не в состоянии эффективно контролировать
правительственную политику.
Единый европейский акт (1987 г.) явился ответом
на эту критику. Он расширил полномочия Европарламента
и внес изменения в учредительные договоры сообщества.
Была введена процедура сотрудничества
между Советом министров и Европарламентом, которая
дала последнему возможность отвергнуть или внести
изменения в позицию Совета министров. Хотя
право принятия окончательного решения по-прежнему
осталось за Советом министров, Единый европейский
акт также наделил Европарламент правом одобрять
или отвергать соглашения о присоединении к ЕС
или об ассоциациях с государствами-нечленами.
Согласно Договору о Европейском Союзе, вступившему
получил новые полномочия по участию в законодательном
процессе, в частности право принятия совместных
с Советом министров и Комиссией решений, касающихся
создания внутреннего рынка, свободного передвижения
рабочей силы, учреждения компаний
(некоторых аспектов), подготовки многолетних программ
исследований, общих программ по охране окружающей
среды, развития трансъевропейских сетей,
мер по защите потребителей, а также вопросов общественного
здоровья и культуры. В основном это новые
для сообщества области деятельности. Новые законодательные
процедуры позволили Европарламенту, в
случае несогласия с Советом министров и неудачи примирительных
процедур, пользоваться правом своего
вето. Он также получил полномочия по назначению
председателя и членов Комиссии ЕС. Они не могут
быть назначены на должность без согласия Европарла-
мента. Для того чтобы усилить связи Комиссии ЕС с
Европарламентом, срок полномочий Комиссии был
увеличен с четырех до пяти лет (Европарламент избирается
на пятилетний срок).
Компетенция Европарламента увеличивается в связи
с заключением договоров ЕС с государствами - не
членами и другими международными организациями.
В соответствии с Договором о Европейском Союзе согласие
Европарламента требуется не только для соглашений
о присоединении или об ассоциации, но также
и для всех международных соглашений, которые имеют
существенное финансовое и договорное значение.
Европарламенту было также предоставлено ограниченное
право законодательной инициативы. Это значит,
что он может решением, принятым большинством
предложения по определенным вопросам.
Одним из новых полномочий Европарламента является
право учреждать комиссию по расследованиям в
тех случаях, когда он считает, что право ЕС было нарушено.
Он также может принимать петиции от граж-
дан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и назначать
омбудсмена. Омбудсмен может принимать жалобы
от физических и юридических лиц и проводить
соответствующие расследования. На Европарламент
возложена обязанность подготовить предложения по
универсальной процедуре выборов во всех государствах-
членах. После принятия единогласным решением
Совета министров эта процедура также требует одобрения
Европарламента.
Европарламент обсуждает и утверждает бюджет в
целом и отдельные его статьи. Это своего рода «лакмусовая
бумажка», выявляющая подлинный законодательный
орган. Как известно, полномочия в сфере
бюджета зачастую являлись именно теми полномочиями,
которые обуславливали возможность парламента
суверенного государства осуществлять контроль за
деятельностью исполнительной власти (в ЕС - Европейской
комиссии). Реализовать данную возможность
полностью удавалось далеко не всегда. И мы видим,
кстати, насколько бессильно в этой сфере Федеральное
Собрание Российской Федерации. Тем не менее, как
бы ни были ограничены полномочия парламентской
Ассамблеи (а затем Европейского парламента) договорами,
создавшими Европейские сообщества, они не
к бюджету.
Самим фактом своего существования Европейский
парламент разрушал многие веками выработанные
традиции. Парламенты, как считалось, могут быть
только в государствах (как унитарных, так и федеративных),
являясь их отличительной чертой. Международные
же организации (например, Организация Объединенных
Наций) парламентов не имеют. Их ассамблеи
или аналогичные органы состоят не из депутатов,
государств, назначаемых президентом или правительством.
У Европейского парламента появились четкие полномочия
в бюджетной сфере только в 1970-е гг.
В Римском договоре 1957 г. они, как мы отмечали выше,
были лишь обозначены. И только после того как сообщества
получили собственный бюджет, Европарла-
мент обрел право его обсуждать и высказывать предложения
по его изменению. Речь в данном случае шла
о контроле за исполнением бюджета всех органов Европейских
сообществ. Несомненно, наиболее существенной
была возможность наднационального парламента
контролировать распределение Комиссией ЕС
финансовых средств в течение бюджетного года.
Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета сообществ
стал подписываться председателем Европейского
парламента. Это символизировало и закрепляло
право Европарламента участвовать в принятии бюджета.
Следует также упомянуть, что начиная с 1970 г. Ев-
ропарламент имел возможность участвовать в обсуждениях
тогда обязательного характера, и их влияние на
принятие окончательного решения было прямо пропорционально
среди высших руководителей государств - членов
сообществ, а также у Европейской комиссии. Европар-
ламенту не сразу удалось создать благоприятную среду
для расширения своего влияния. Тем не менее, действуя
осторожно, последовательно и настойчиво, эту
цель ему в конечном счете удалось достичь.
В настоящее время Европейский парламент -
единственный орган, который дает Комиссии поручения
об исполнении бюджета. Он обязывает чиновников
Комиссии не только руководствоваться предложениями,
отчитываться перед ним, предоставляя в распоряжение
законодателей всю необходимую им информацию.
Начиная с 1979 г. Европарламент неоднократно использовал
свое право отклонять предложенный Комиссией
проект бюджета. Его несогласие с бюджетом
все же не приводило к резким сбоям в функционировании
различных структур сообществ, деятельность
которых финансируется из этого бюджета. Осуществляя
свои бюджетные полномочия, Европарламент может
использовать процедуру согласования с Советом
министров. В ходе этой процедуры делегации Совета
министров и Европарламента пытаются примирить
различные точки зрения, с тем чтобы избежать трудностей
при рассмотрении бюджета. Если достигается
взаимное согласие, Европарламент выдает положительное
заключение по бюджету, а затем окончательное
решение принимается Советом министров.
Вместе с тем не следует недооценивать политическое
значение решения Европарламента в отношении
бюджета. Совету министров и Комиссии сложно настаивать
на своих позициях, поскольку общественное
мнение, как правило, охотнее принимает сторону Евро-
парламента.
Деятельность Европарламента в сфере контроля за
исполнением бюджета регулируется правовыми
актами различного юридического значения: Договором
о ЕС, актами органов сообществ, соглашениями
между этими органами, решениями Европейского суда
по поводу отношений между Европарламентом и другими
подразделениями сложной структуры ЕС.
Обращаясь к бюджетным полномочиям Европейского
парламента, отметим также, что они неодинаковы
в отношении «обязательных» и «необязательных»
расходов.
«Обязательные» расходы прямо определяются Договором
о ЕС и другими правовыми актами, поэтому
полномочия Европарламента в данной сфере носят
консультативный характер. Парламентарии могут
[ вносить предложения о внесении, изменений в статьи
по «обязательным» расходам, но подобные предложе-
1 ния могут быть Советом министров отвергнуты. В то
Же время Европарламент обладает правом отклонить
бюджет сообществ в целом, несмотря на то что в него
нходят в качестве составной части и «обязательные»
расходы, - еще один рычаг воздействия Европарламента
на другие органы сообщества.
«Необязательные» расходы значительно уступают
«обязательным» по размерам, но полномочия Евро-
парламента в их отношении значительно определеннее
и шире. Депутаты имеют право уже в первом чтении
предложить поправки к представленному Советом министров
проекту бюджета. Если же Совет министров
не соглашается с этими поправками, то Европарла-
мент может вернуться к данному вопросу и принять
решение во втором чтении. Однако если в первом чтении
для принятия решения достаточно простого большинства
большинство в две трети присутствующих, причем в
это большинство должно войти не менее половины
списочного состава членов Европарламента.
В последние годы обозначилась проблема увеличения
и усложнения аппарата сообщества, что не могло
не повлечь за собой увеличения расходов на его содержание.
Сегодня только в секретариате Европейского
парламента на службе состоит около 3500 постоянных
и около 600 временных сотрудников. Как следствие,
появилась тенденция к быстрому росту «необязательных
» расходов. Почти каждый институт, действующий
в рамках сообщества, при составлении бюджета
становится предметом жаркой дискуссии в отношении
выделяемых ему средств.
Проблема деления расходной части бюджета на
«обязательную» и «необязательную» оказалась первоначально
столь запутанной, что представители различных
органов сообщества оказались не в состоянии выработать
единые критерии их разделения. Постоянные
конфликты, заметно сказывающиеся на бюджетном
состоянии ЕС, вынудили Европарламент, Совет министров